2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкология и защита окружающей среды — Реализация права человека на благоприятную окружающую среду



Реализация права человека на благоприятную окружающую среду


15 января 2001 г. в Иркутске состоялся второй пикет, посвященный протесту против принятия законопроектов, позволяющих ввоз на территорию России отработанного радиоактивного топлива. Благодаря объявлениям по радио и на телевидении к пикету, организованному «Байкальской экологической волной» и представителями «Яблока», присоединились жители города. За полтора часа под обращением Президенту РФ было собрано 69 подписей жителей Иркутска. Многие вызвались помочь в сборе подписей [1].

Пикет в Иркутске стал частью всероссийской акции протеста против легализации ввоза в страну отработанного ядерного топлива.

Проведение публичных мероприятий – одно из средств укрепления связи государственных органов с населением, изучения общественного мнения. Реализация права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, получения и распространения информации, права на создание объединений, на участие в управлении делами государства.

Кроме рассмотренного права граждан существует и другой путь воздействия на государственные органы власти и управления, связанный с проведением референдума. Это право также закрепляется в ст. 32 ч. 2 Конституции РФ: «Граждане РФ имеют право… участвовать в референдуме» [2].

Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа применяется при решении масштабных экологических проблем [3] и обладает неоспоримыми преимуществами: даже несмотря на игнорирование его результатов властями, они будут наглядной иллюстрацией общественного мнения о конкретном экологическом вопросе. Организация и порядок проведения референдума закреплены в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Особенности проведения референдума по экологическим вопросам зафиксированы в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Таким образом, данный способ защиты права граждан на благоприятную окружающую среду путем совершения ими собственных положительных действий обеспечен необходимой законодательной базой. При наличии инициативной группы и заинтересованности населения граждане могут своими действиями влиять на обеспечение надлежащего качества окружающей среды.

Реализация права граждан на референдум регулируется нормами законодательства об охране окружающей среды, в которых говорится следующее:

– граждане имеют право принимать участие в референдумах по вопросам охраны окружающей среды [4];

– при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума [5];

– если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях [6].

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7], на референдум субъекта Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, если нет Федерального закона, регулирующего решаемый вопрос, и он не регулируется Конституцией РФ, либо вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

Закон четко разграничивает круг вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, в ведении ее субъекта и в их совместном ведении.

Так, в совместном ведении России и ее субъектов в области охраны окружающей среды находятся [8]:

– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

– природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;

– координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства;

– осуществление мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий;

– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В ведении Российской Федерации в области охраны окружающей среды находятся [9]:

– федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

– производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.

Складывающаяся тенденция отнесения соответствующих вопросов к сфере исключительно федерального ведения может комментироваться неоднозначно. Нельзя не учитывать того обстоятельства, что функционирование любого объекта ядерной энергетики – атомных станций, предприятий по переработке радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива и т.п., неизбежно сопряжено с использованием земельного участка, водоемов (для охлаждения), недр (для хранения и захоронения отходов), т.е. природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории [10]. Кроме того, природопользование, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами названо предметом совместного ведения. Данные объекты, несомненно, повышенно опасны для окружающей среды, а обеспечение экологической безопасности, равно как и собственно охрана окружающей среды, также принадлежит к сфере совместного ведения.

Согласно принятому в 1997 г. Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на референдум субъекта Федерации не могли быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта [11]. Данная норма [12] подверглась критике со стороны экологической общественности и юристов, в связи с чем и была рассмотрена Конституционным Судом РФ. В своем Постановлении от 10 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”» Конституционный Суд РФ указал, что в сфере совместного ведения субъекты РФ связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Федерации и если они не решены в федеральном законе. При этом следует иметь в виду, что нормативное значение актов, как одобряемых на референдуме, так и принимаемых органом законодательной власти субъекта, является идентичным. Поэтому запрет выносить на референдум субъекта РФ вопросы, относящиеся к совместному ведению, ущемляет конституционно-правовой статус субъектов. Норма пункта 4 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была признана не соответствующей Конституции России и изменена Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» [13].

Действующая редакция пункта 4 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сформулирована таким образом: на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъекта, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией России и федеральным законом. При этом вопрос референдума не должен затрагивать полномочия Российской Федерации, что для инициаторов регионального референдума является практически трудно выполнимым требованием.

Юридическая сила решения, принятого на региональном референдуме, даже с соблюдением всех необходимых требований, может быть утрачена в связи с последующим принятием по этому же вопросу федерального закона. Согласно п. 8 ст. 61 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт внесен Федеральным законом № 55-ФЗ от 30 марта 1999 г.), если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении РФ и ее субъекта, издан федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее данному федеральному закону, не применяется. Как справедливо указал Конституционный Суд РФ в своем постановлении, «институт референдума субъекта РФ, в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа, не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя» [14].

В законодательстве некоторых субъектов РФ существует возможность проведения так называемых консультативных референдумов, на которые могут быть вынесены вопросы, отнесенные к ведению области или к ведению РФ. Результаты такого референдума доводятся до сведения федеральных органов. Подобный референдум больше напоминает форму выявления и учета общественного мнения.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления: «На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования» [15]. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум. Так, например, на местный референдум могут выноситься вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, в числе которых следующие: использование земель на территории муниципального образования, строительство промышленных объектов, обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде, планы и программы развития территории, а также вопросы, способные иметь экологическое значение – застройка города, создание на территории города крупных предприятий и хозяйственных организаций, одобрение городских программ.

Рассмотренные выше права граждан, направленные на реализацию права на благоприятную окружающую среду, не обязательно должны носить активный характер. Существует и иная форма волеизъявления граждан. Речь идет о праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [16]. Граждане могут оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды и делать это следующим образом:

– принятием закона на референдуме;

– реализацией своего пассивного избирательного права, т.е. через избрание депутатов и формирование законодательной власти (в этом случае общественность может повлиять на будущее законодательство, отдавая предпочтение кандидатам, выступающим за сохранение окружающей среды);

– внесением на рассмотрение властных органов своих вариантов законопроектов, представление заключений и предложений либо через участие в соответствующих рабочих группах, научно-консультативных советах и т.п.;

– внесением законопроектов группами граждан определенной численности, например, не менее одной тысячи человек. В соответствии с нормативными актами регионов и уставами муниципальных образований граждане имеют право на правотворческую инициативу. Согласно ст. 25 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проекты правовых актов о вопросах местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения должны быть опубликованы (обнародованы) [17];

– участием «зеленых» в парламентских слушаниях, квалифицированными экспертными заключениями, подготавливаемыми по своей инициативе или по просьбе профильных комитетов законодательных органов власти;

– лоббированием экологического законодательства в представительных органах всех уровней. Природоохранный блок не рассматривается там в качестве приоритетного, не изжиты еще факты игнорирования экологических требований при формировании законодательства иной отраслевой принадлежности. В этом направлении также есть поле деятельности для заинтересованной общественности, и в особенности для политических партий и движений. Учитывая, что российские «зеленые», по ряду причин, не имеют достаточной поддержки избирателей, видимо, в сложившейся ситуации правильным будет говорить о сотрудничестве с определенными политическими силами или даже с отдельными депутатами, то есть опосредованно влиять на содержание экологической политики государства.

Сфера возможного участия граждан и общественных объединений в подготовке к принятию решений в области охраны окружающей среды государственными органами определяется законодательством об охране окружающей среды следующим образом:

– граждане и общественные объединения имеют право обсуждать программы охраны атмосферного воздуха и вносить в них свои предложения об улучшении его качества [18];

– граждане имеют право вносить в органы государственной власти и местного самоуправления, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации предложения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения [19];

– граждане и общественные организации (объединения) имеют право направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности [20];

– граждане и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: в виде участия в собраниях (сходах) граждан или общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации, – а также могут требовать рассмотрения своих предложений [21];

– организации, в том числе общественные, и граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, в обсуждении размещения, проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из нее ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения [22] и др.

Обращения граждан, общественных объединений, учреждений и должностных лиц могут быть представлены и в виде предложений, заявлений либо жалоб. Основанием подобных обращений является массовое нарушение прав и свобод граждан. В действующем законодательстве определена обязанность компетентных органов рассматривать эти обращения в порядке и в сроки, установленные законом. В последние несколько лет таких обращений было настолько много, что в мае 1995 г. для их рассмотрения было создано даже Управление по работе с обращениями граждан, которое призвано обеспечивать рассмотрение обращений граждан к Президенту, Правительству и Администрации Президента РФ [23]. Количество этих обращений и другие социальные сигналы указывают на недостаточную социальную ориентированность экологической политики и деятельности ведомств и властных структур, недооценку интересов человека, роли и значения общественного мнения, что, в свою очередь, приводит к тому, что влияние экологической обстановки на социальное поведение и ориентации основных социально-демографических групп населения приводит почти исключительно к возрастанию социально-экологической напряженности.

При этом в России все активнее встают проблемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на территориях городских агломераций. Они тесно связаны с правовым регулированием взаимоотношений человека и природы, определением системы правил и законов, способствующих сохранению природы и оздоровлению окружающей человека среды.



[1] См.: Россия: прошло антиядерное пикетирование // Сообщение ECO-HR. 2001. 16 января.

[2] См.: Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 32. Ч. 2 // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[3] В сфере охраны окружающей природной среды существует практика проведения референдумов в регионах. Опыт показал, что на такой референдум выносятся преимущественно вопросы дальнейшего развития атомной энергетики., реже – вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений.

[4] См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Ст. 11 // СЗ РФ. 2002. № 2. Cт. 133/

[5] Там же. Ст. 13. Ч. 2.

[6] Там же. Ст. 35.

[7] См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.

[8] Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 71 п. «в», «д», «ж», «з», «м» // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[9] Там же. Ст. 71. П. «и», «м».

[10] Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 9 // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[11] См.: Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ст. 13. П. 4 // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

[12] Например, Костромской областной суд признал незаконным решение областного референдума (1996 г.), в результате которого было прекращено строительство атомной электростанции на территории Костромской области. На вопрос: «Согласны ли Вы с размещением и строительством атомной станции на территории Костромской области?» – дали отрицательный ответ большинство участников референдума (всего в нем приняли участие 58% лиц, имеющих такое право). Через два года после референдума сторонники строительства АЭС из числа бывших работников станции обратились в областной суд с жалобой на нарушение их прав и свобод и, ссылаясь на ст. 71 Конституции, потребовали признать референдум недействительным. Оставшиеся без работы жители поселка строителей АЭС обжаловали решение областной Думы о проведении референдума и сами его результаты. Суд удовлетворил их жалобу. Характерно, что прокурор не поддержал в процессе заявителей и не нашел нарушений законности в назначении и проведении референдума.

[13] См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.

[14] Васильева М.И. Указ. сочинение.

[15] См.: Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 30 марта 1999 г., 10 июля 2001 г.). Ст. 13. П. 2, 4 // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

[16] Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 33 // Российская газета. 1993. 25 декабря.

[17] См.: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 25 // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

[18] См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». Ст. 29. П. 1 // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

[19] См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Ст. 8 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

[20] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями от 15 апреля 1998 г.),. Ст. 19. П. 1 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[21] См.: Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Ст. 18. П. 4 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

[22] См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изменениями от 10 февраля 1997 г., 10 июля, 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г.). Ст. 14 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[23] См.: В настоящий момент данное Управление действует на основе Положения «Об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» от 3 апреля 1997 г. № 288 // Российская газета. 1997. № 71.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды
Реализация права человека на благоприятную окружающую среду
Вернуться к списку публикаций