2011-08-02 09:00:18
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Становление и генезис налоговой политики в современной России



Становление и генезис налоговой политики в современной России


Указом Президента России от 22.12.93 г. были значительно расширены права органов государственной власти. В частности, органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления получили право введения на подведомственной им территории дополнительных (сверх установленных налоговым законодательством) региональных и местных налогов и сборов, с учетом экономической целесообразности. Это положение действовало до 01.01.97 г., поскольку в соответствии с Указом Президента РФ от 18.08.96 г. органам государственной власти субъектов РФ вменялось в обязанность отменить свои решения о введении дополнительных региональных налогов, не основанные на законе об основах налоговой системы, а органам местного самоуправления предлагалось принять аналогичные решения в отношении местных налогов.

Используя предоставленное Указом Президента РФ право ввода органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления дополнительных налогов и сборов, их ввели по 4-5 видов в Белгородской, Вологодской, Кировской и Оренбургской областях, 24 вида в республике Саха, 21 вид в Курской области и т.д. Обосновывалось это необходимостью решения социальных вопросов, поддержки местного предпринимательства, укрепления бюджетов за счет использования местных природно-экономических факторов, защиты окружающей среды. В ряде регионов был введен сбор для социальной защиты малообеспеченных слоев населения (республика Дагестан, Ивановская, Смоленская, Ленинградская, Читинская области), сбор на содержание городского автомобильного и электротранспорта (г. Липецк), целевой налог для поддержки малого и среднего бизнеса (Томская область).

Однако, чаще всего, целесообразность введения дополнительных налогов и сборов была сомнительна, вызывала недовольство многих налогоплательщиков, осложняла работу налоговых инспекций и, главное, не давала должного фискального эффекта. Так, в одном из районов Брянской области был введен налог на содержание футбольной команды; в одном из районов Ростовской области - сбор за проезд по мостам района; в Орловской и Курской областях - сбор за использование иностранных алфавитов и наименований в названиях фирм; в других областях - налог за прогон скота по территории района, таможенные пошлины при пересечении границы области, налоги на спад производства и иные налоговые суррогаты. Всего на территории России было введено более 200 дополнительных региональных и местных налогов и сборов. Такое положение налоговой чехарды не могло не вызвать отрицательной реакции как со стороны налогоплательщиков, так и налоговых органов. Поэтому и последовал известный уже противодействующий Указ Президента РФ 18.08.96 г.

Основную долю поступлений среди местных налогов составляли платежи по налогу на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Значительные суммы давали сборы, связанные с торговой деятельностью (за право торговли, лицензионный сбор на право торговли винно-водочными изделиями, плата за право торговли подакцизными товарами), сбор за уборку территорий населенных пунктов, региональный сбор на нужды образовательных учреждений. В то же время, были очень низки поступления от многих других неэффективных местных налогов и сборов (сборов, связанных с ипподромом, сбор за право использования местной символики, сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор с владельцев собак, налог на рекламу, сбор за выдачу ордера на квартиру и др.). Они лишь загромождали налоговую систему.

В соответствии с Федеральным законом «О налоге на имущество физических лиц» его плательщиками являются собственники строений, помещений и сооружений, а также водно-воздушных транспортных средств (моторные лодки, вертолеты, самолеты, теплоходы, яхты, катера и др.)- Ставки налогообложения устанавливались органами законодательной власти субъектов РФ в размере, первоначально не превышающим 0,1% от инвентаризационной (страховой) стоимости недвижимого имущества, а налог на транспортные средства взимался в зависимости от мощности двигателя в процентах от минимального размера оплаты труда.

Законом РФ от 17.07.99 г. № 168-ФЗ установлены следующие ставки налога на имущество граждан: при суммарной инвентаризационной стоимости имущества до 300 тыс. руб. - ставка налога до 0,1%; при стоимости от 300 до 500 тыс. - 0,1-0,3%; при стоимости свыше 500 тыс. - от 0,3 до 2%. Конкретные налоговые ставки устанавливаются органами местного самоуправления в этих пределах.

Налог на имущество граждан исчисляется налоговым органом по месту нахождения или регистрации объектов налогообложения. Налог на транспортное средство исчисляется на основании сведений, представляемых в налоговые органы инспекциями по маломерным судам, региональными управлениями воздушного транспорта и т.п. Оценка стоимости имущества граждан производится бюро технической инвентаризации местных администраций, с оплатой этой работы за счет средств местного бюджета. Первоначально, на местах эти работы финансировались от случая к случаю, поэтому налоговые органы зачастую не имели информации о количестве и стоимости десятков тысяч гаражей, дач, домов, построенных гражданами. И, естественно, эта недвижимость не облагалась налогами. Граждане, имеющие в собственности автотранспортные средства, являлись плательщиками налога с владельцев транспортных средств, в соответствии с Федеральным законом «О дорожных фондах в Российской Федерации».

В России, в соответствии с Законом РФ «О плате за землю» (1991 г.), установлена платность использования земли. Земельный налог платят собственники земли (юридические и физические лица) - землевладельцы и землепользователи (кроме арендаторов). Арендаторы платят арендную плату. Законом введено понятие нормативной цены земли, которая применяется для покупки земли и получения под ее залог банковского кредита. В этот Закон вносились изменения и дополнения, касающиеся в основном ставок земельного налога, которые почти ежегодно подвергались индексации. Местные органы власти устанавливают ставки земельного налога по видам земель. Платежи за землю зачисляются в местные бюджеты для целевого направления на осуществление мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, охране земель, инженерному и социальному обустройству территорий.

В среднем по России на 01.01.98 г. с учетом всех индексаций земельный налог составлял 9,6 руб. за гектар пашни. Этот размер имел существенное различие по регионам: от 2,5 руб. в Мурманской области, 3 руб. в Магаданской области, а его максимальное значение в Краснодарском крае - 22,3 руб. с гектара пашни. Предусматривается переход к обложению земли на основе ее кадастровой стоимости. Правительство Постановлением от 25.08.99 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» обязало Государственный комитет по земельной политике провести в 1999 - 2001 гг. кадастровую оценку всех категорий земель. Эта работа ведется в стране, во многих местах в работе комиссий по приемке материалов кадастровой оценки земли участвуют представители налоговых органов.

В последние дни 2001 г. часть вторая Налогового кодекса пополнилась главой 26.1 «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)». Этот налог обрадует организации, фермеров и предпринимателей, являющихся сельскохозяйственными товаропроизводителями, т.к. налоговое бремя на них будет значительно снижено. Перевод на уплату единого сельхозналога возможен лишь для тех производителей, у которых в общей выручке доля от реализации сельхозпродукции за предшествующий календарный год составляет не менее 70%. В то же время сохраняются НДС, акцизы, лицензионные налоги и сборы, государственные и таможенные пошлины, плата за загрязнение окружающей среды, налоги на различное имущество. Единый сельхозналог вводится в действие решением представительных органов власти субъектов Российской Федерации.

Доля ресурсных платежей в общей сумме налоговых поступлений бюджета России неоправданно мала и составляла в 1995 г. 4,3% и в 2000 г. -5,7%. Есть основание предполагать, что по мере углубления реформ в экономике, эти платежи будут иметь все более возрастающее значение, как во всех развитых странах. Принятый в 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды» ввел как основополагающий принцип - платность природопользования в России. С этого времени в стране стала формироваться новая система платежей за природные ресурсы, приняты ряд законов, регламентирующих эти налоги (Лесной, Водный, Воздушный, Земельный кодексы РФ, Федеральные законы о недрах, о континентальном шельфе Российской Федерации, о животном мире). Таким образом, эта система платежей включала в себя платежи при пользовании недрами, лесные подати, отчисления от платы за загрязнение окружающей природной среды, платежи, связанные с пользованием водными объектами. Основной тенденцией их развития является поиск новых налоговых механизмов в большей степени улавливающих рентную составляющую. В этой связи с 2002 г. начинает действовать 26 глава Налогового кодекса РФ «Налог на добычу полезных ископаемых», заменяющая отчисления на воспроизводство минерально-сырьевых ресурсов и прежние платежи за пользование недрами.

Законом «Об охране окружающей природной среды» с декабря 1991 г. введена плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения. И хотя эти платежи пока еще играют незначительную роль как источник доходов бюджетов, но в ближайшем будущем они будут преобразованы в экологический налог и, видимо, повысится их значимость.

В соответствии с постановлением Правительства от 29.06.92 г. № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» плата за загрязнение окружающей среды распределяется следующим образом: 10% поступают в федеральный бюджет и 90% - в экологические фонды, в т. ч. 60% - на реализацию природоохранительных мероприятий местного (городского, районного) значения и 30% - на аналогичные мероприятия областного и краевого значения.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.09.92 г. № 632 утвержден Порядок определения платы за загрязнение природной среды и ее предельные размеры. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов России утверждены базовые нормативы платы. Изменения платы за загрязнение природной среды осуществлялась путем корректировки нормативов коэффициентами индексации. Кроме этих коэффициентов, связанных с инфляцией, применяются коэффициенты экологической ситуации, загрязненности атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районов России. Аналогичные коэффициенты состояния водных объектов установлены по 101 бассейну морей и основных рек. Органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право по согласованию с территориальными органами Минэкологии России и Госсанэпиднадзора понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации. Но это недопустимо по отношению к 10-процентным отчислениям в федеральный бюджет.

В связи с ликвидацией почти всех территориальных целевых внебюджетных фондов, в т. ч. и экологического с 2001 г., платежи за загрязнение окружающей природной среды стали распределяться так: 19 % платежей направляется в федеральный бюджет и 81 % - в бюджеты субъектов Федерации (в большинстве регионов страны 27 % направлялось в областной бюджет и 54 % в местные бюджеты). В Саратовской области законом «Об областном бюджете и бюджете областного дорожного фонда на 2001 г.» такого распределения не предусмотрено, все 81 % платы направлялись в областной бюджет, что ставило под угрозу строительство в г.Саратове очистных сооружений ливневого коллектора, реализацию программ «Родники Саратова» и др. Поэтому депутаты Саратовской городской Думы обратились в областную Думу и Правительство области с просьбой о пересмотре распределения платы за загрязнение окружающей среды, без чего выполнение природоохранных мероприятий будет сорвано.

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что в налоговой системе России преобладают косвенные налоги. Доля традиционных косвенных налогов составляла 56% в общей сумме консолидированного бюджета, а прямые налоги - 44%, а с учетом налогов, относимых на издержки производства и обращения (включая единый социальный налог), удельный вес всех косвенных налогов на бизнес колеблется в пределах 60-70% (см. табл. 1). В рыночно развитых странах, наоборот, 60-70%) составляют налоги подоходного типа, а косвенные налоги на бизнес - 30-40%).


Таблица 1

Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации за период 1996-2001 годы


Налоговые доходы консолидированного бюджета

1996

1997

1998

1999

2000

2001

I. Налоговые доходы, всего

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

из них: - налог на прибыль

20,4

17,7

17,7

21,9

23,3

26,3

- подоходный налог с физических лиц

12,0

12,7

13,1

11,6

10,2

12,1

-НДС

30,4

30,8

28,8

28,6

26,8

24,4

- Акцизы

11,3

11,4

12,5

10,8

9,7

11,7

- Платежи за природные ресурсы

4,5

6,2

4,1

4,5

7,2

7,6

- Прочие налоги и сборы

21,4

21,2

23,8

22,6

22,8

16,9

II. Косвенные налоги на бизнес

67,6

69,6

69,2

66,5

66,5

60,6

III. Прямые подоходные налоги

32,4

30,4

30,8

33,5

33,5

39,4


Сложным оставалось положение с контролем за поступлением страховых платежей во внебюджетные фонды. Во всех государственных социальных фондах имелись свои собственные сборщики этих платежей и, в то же время, налоговых инспекторов обязывали при проверках предприятий осуществлять контроль за поступлением средств в эти фонды.

Формально платежи в государственные внебюджетные социальные фонды не признавались налогами, хотя фактически они выступали таковыми и исчислялись по процентным ставкам от налогооблагаемой базы - фонда оплаты труда. Поэтому логичным было решение с 2001 г. заменить страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования единым социальным налогом. Фонд занятости населения был ликвидирован. Для организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся работодателями, ставки единого социального налога (ECH) составляют при налоговой базе до 100 тыс. руб. на 1 работника в год: 28% - в Пенсионный фонд (в федеральный бюджет); 4% - в Фонд соцстраха; 0,2% - в Федеральный фонд медстраха; 3,4% - в территориальные фонды мед страха. Наиболее распространенная ставка составляет 35,6%, то есть ниже суммарной ставки бывших платежей во внебюджетные фонды - 38,5%. С целью стимулирования организаций в легализации форм и увеличении размера оплаты труда работников установлена регрессивная шкала ставок ECH при базе более 100 тыс. руб. в год и 4,1 тыс. руб. в месяц, а с 2002 г. - 2,5 тыс. руб. в месяц на 1 работника.

В целом, налоговая политика страны в 1992-2000 гг. в основном осуществлялась стихийно, волюнтаристски и была ориентирована на фискальные цели, без учета интересов налогоплательщиков и общества в целом. Система налогообложения в этот период времени ориентировалась на высокие темпы инфляции и нуждалась в реформировании.

Лишь в последние два года начато осуществление новой налоговой политики, основанной на комплексном реформировании налоговой системы в соответствии с новыми главами Налогового кодекса РФ. Однако принятие Налогового кодекса в полном объеме затянулось во времени. Введены в действие с 1999 г. первая (общая) часть и с 2001 г. - четыре вида федеральных налогов: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог. С 2002 г. введены еще три федеральных налога: налог на прибыль организаций (с понижением ставки с 35% до 24%), налог на добычу полезных ископаемых, единый сельхозналог, а с 2003 года единый налог при упрощенной системе налогообложения. Остальные законопроекты по федеральным, региональным и местным видам налогов находятся в стадии разработки.

Таким образом, российская система налогообложения, налоговая система и налоговый механизм находятся еще на стадии своего дальнейшего реформирования. В этой связи, обобщая и развивая налоговую теорию и практику, попытаемся определить общие приоритетные направления реализации налоговой политики современной России:

- освобождение бюджета от непосильных обязательств, снижение налогового бремени товаропроизводителей, расширение на этой основе налогооблагаемой базы и усиление налогового администрирования;

- упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, перенос налоговой нагрузки на те виды налогов, которые не оказывают негативного воздействия на легализацию продаж, прибыли и личных доходов;

- существенное увеличение доходов государства за счет проведения комплекса мероприятий, стимулирующих отказ предпринимателей от теневой экономической деятельности;

- предоставление субъектам РФ и органам местного самоуправления самостоятельных налоговых источников, соответствующих объему их конституционных функций, постепенное сокращение объемов финансовой помощи в форме трансфертов;

- повышение уровня собираемости налогов;

- пересмотр ставок и льгот по уплате таможенных платежей, за исключением льгот, предусмотренных международными договорами;

- постепенная унификация налоговой системы РФ с налоговыми системами иностранных (европейских) государств в целях интегрирования налогового законодательства России в налоговую систему ЕЭС;

- постепенный переход к более справедливому налогообложению доходов физических лиц в зависимости от уровня этих доходов;

- социализация налоговых поступлений путем направления их в государственные фонды, конкретизирующие расходы бюджета на социальную сферу;

- совершенствование налоговых механизмов привлечения иностранного капитала в Российскую Федерацию;

- открытость информации о налогах, деятельности государства по изменению существующей налоговой системы, обязательное доведение до общественности информации о налоговых доходах и расходах государства;

- проработка концепции «гибкого налогообложения» организаций, выполняющих военно-промышленный заказ, и предприятий стратегического назначения;

- отстаивание интересов российских налогоплательщиков за рубежом, «национальная налоговая опека» организаций, возвращающих финансы в Россию, доработка межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения в этих целях.


Макрушин Александр Владимирович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Методологические основы налогового администрирования
Развитие косвенного налогообложения в России
Налоговая деятельность - функция российского государства
Развитие теоретических подходов к оптимизации налогового бремени
Таможенное регулирование как особый элемент налоговой политики
Вернуться к списку публикаций