2011-08-02 09:00:18
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Становление и генезис налоговой политики в современной России



Становление и генезис налоговой политики в современной России


Налоговую политику нельзя рассматривать в отрыве от общегосударственной экономической, финансовой и бюджетной политики. Российскому государству, начиная с 1992 г., пришлось заново решать принципиальные вопросы государственного устройства, в том числе проблемы социально-экономической, финансово-бюджетной и налоговой политики. Правовая основа в это время представляла собой «лоскутное одеяло», скроенное из законов, унаследованных от СССР, и законов Российской Федерации в составе Союза.

Большое влияние на проводимую Россией экономическую политику оказали господствующие в мировой экономике идеи, взгляды, концепции. В конце 80-х - начале 90-х годов в политике и экономике сложилось понятие «вашингтонский консенсус». Это совокупность идей, разработанная учеными США вместе с некоторыми специалистами бывших социалистических стран. Модель реформирования экономики имела три главных составляющих: полную либерализацию экономики, прежде всего цен и внешнеэкономических отношений; массовую форсированную приватизацию, жесткую денежно-кредитную политику, которая должна была обеспечить финансовую стабилизацию, понимаемую как отсутствие инфляции и дефицита бюджета, а также устойчивость курса национальной валюты. Именно такая либералистская модель экономики последовательно проводилась в России с 1992 г. до последнего времени.

В то же время, в академической науке господствует «поствашингтонская» концепция, предложенная профессором Стиглицем. Эта экономическая политика должна обязательно учитывать опыт конкретных стран, наработки их ученых, традиции и исторические условия. В двух обращениях, подписанных членами Отделения экономики РАН, восемью крупными экономистами мира, в т.ч. пятью лауреатами Нобелевской премии по экономике, говорилось, что секреты рыночной экономики заключаются не в частной собственности, а в конкуренции, что акцент в экономической политике должен быть перенесен с частного сектора на государственный, что государство должно играть в экономике более значительную роль.

В правительстве в 1993 г. сформировались группировки, отстаивавшие различные варианты экономической политики. Чубайс А.Б., Федоров Б.Г., Гайдар Е.Т. сосредоточивали свои усилия на вопросах ужесточения финансово-кредитной политики, проведения приватизации, либерализации внешнеэкономической деятельности. Правительство избрало антиинфляционный путь развития, т.е. концепцию «вашингтонского консенсуса».

Процессы реализации избранной экономической, а в ее составе налоговой, политики шли остро и противоречиво. Одной из первых экономических программ стали опубликованные в марте 1992 г. «Основные направления экономической политики Российской Федерации» (для согласования с Международным валютным фондом). Гайдар Е.Т., а в дальнейшем и Черномырдин B.C. свою деятельность по реформированию экономики не представляли без массированной западной помощи. В этих направлениях правительство взяло на себя ряд обязательств перед МВФ, расписанных по времени, но в жизни реформы экономики и налоговой системы осуществлялись иначе и лишь несколько приблизились к выдвинутым программам только в 1999-2000 гг.

Бюджетно-финансовую систему страны поразил платежный кризис, который помимо разрушительного воздействия на производство вызвал острую социальную напряженность в обществе. Проводившаяся правительством бюджетная и денежно-кредитная политика породила длительные неоплаты выполненных государственных заказов, неполностью профинансированные статьи бюджетных расходов и, как следствие, - задержки выплат зарплаты работникам бюджетной сферы, которые составляли около половины работающих в стране.

В начальной стадии реформ в результате шоковой терапии в какой-то мере был восстановлен утраченный контроль за государственными финансами. Затем с целью расшивки неплатежей в октябре-декабре 1992 г. был произведен взаимозачет долговых платежей предприятий, резко увеличивший их оборотные средства и общий объем предложения денег. С 1994 г. с этой же целью применялись «казначейские обязательства», которые являлись «промышленными суперденьгами», а по сути, денежными суррогатами. Ими можно было платить по счетам поставщиков, а также осуществлять налоговые платежи. Широкое использование получили натуральные налоги и товарные кредиты для предприятий агропромышленного комплекса в посевную и уборочную кампании (взаимные расчеты зерном, мясом, бензином, горюче-смазочными материалами и и.п.).

Неплатежи предприятий друг другу, высокое налоговое бремя вынуждали часть банкиров, промышленников, аграриев, мелких и средних бизнесменов, «челноков» уходить в «теневую экономику», т.е. экономику, функционирующую вне правового поля. Ее основными признаками являются уклонение от официальной регистрации коммерческих договоров или умышленное искажение их содержания при регистрации, проведение расчетов за товары и услуги наличными деньгами, то есть уклонение от уплаты, обход и занижение налогов. При этом масштабы «теневой» экономики и уклонения от налогов имели тенденцию неуклонного роста.

По данным независимых экспертов, до 40% отечественной экономики является сейчас «теневой». За последние десять лет из страны незаконно вывезено за рубеж 120-150 млрд. долларов. Только за 2000 г. всеми российскими правоохранительными структурами выявлено около 400 тысяч экономических преступлений (против 212 тыс. в 1995 г.). По оценкам же Министерства финансов США, объем «теневой» экономики в России достигает половины валового внутреннего продукта (ВВП) страны, при удельном весе ее в общемировом масштабе 5-10%. В то же время, Госкомстат России считает, что доля теневой экономики составляла в 1998 г. только 22% ВВП. Но статистика не учитывает незаконную экономическую деятельность: производство и продажа наркотиков, проституция, контрабанда и др., которую некорректно игнорировать. В результате, официальная доля налоговых поступлений в ВВП, проходящая по опубликованным данным Госкомстата РФ, оказывается заниженной на 22-25%, т.е. на удельный вес «теневого сектора» экономики, не уплачивающего налоги.

Особенно интенсивно развивались криминогенные процессы в кредитно-финансовой системе. Наиболее характерные преступления: хищения денег с использованием подложных платежных документов и поддельных банковских гарантий, финансовые аферы с деньгами вкладчиков, должностные злоупотребления руководителей и служащих. Острой оставалась ситуация с добычей драгоценных металлов, значительная их часть, минуя государственные структуры (а значит, и налогообложение), попадала в нелегальный оборот. Активно разворовывались рыбные запасы. Росли объемы незаконного предпринимательства в сфере потребительского рынка, расширялась торговля товарами, опасными для жизни и здоровья потребителей.

Острейший финансовый кризис потряс страну летом 1998 г. На потребительском рынке сохранялось засилье импортных товаров, увеличивался разрыв между валютным курсом и реальной покупательной силой рубля. Потребность в валюте увеличивалась нарастающими темпами. К концу мая объем денежной массы составил около 430 млрд. руб. Размер же государственных резервов равнялся 14,7 млрд. долларов, чего было явно недостаточно для перекрытия возросшего рублевого спроса на иностранную валюту. Только за июль-август Центральный банк продал 8,8 млрд. долларов, в т.ч. и июльский транш МВФ - 4,8 млрд. долларов. На валютном рынке началось смятение: 11 августа объем торгов на ММВБ перевалил за 100 млн. долларов, а 14 августа достиг 473 млн. долл. США. Правительство объявило девальвацию рубля.

После событий 17 августа 1998 г. в Программном документе о мерах Правительства и Центрального банка России по стабилизации социально-экономического положения в стране впервые было признано, что в последние годы экономика России находится в глубоком системном кризисе. Признается также факт обнищания значительной части населения и подчеркивается, что «налоговые поступления снизились до уровня, не покрывающего минимально необходимых расходов государства.».

Все это стало следствием того, что начав реформы в 1992 г., постоянно меняющееся по составу российское правительство резко ослабило роль государства в развитии экономики. Рыночный механизм не возникает стихийно, а создается обществом при активном участии государства. Государство «сбросило» с себя выполнение действительно несвойственных ему хозяйственных функций, но при этом произошло ослабление управляемости всеми участками экономической и социальной жизни.

Вместе с тем, в последние два года в экономической, финансовой и налоговой сферах заметны положительные тенденции. Так, резко возросший после девальвации объем государственного долга (с 49% ВВП на конец 1997 г. до 149% - на конец 1998 г.) удалось за 2000 г. сократить до 67%, т. е. более чем в два раза (безопасным уровнем считается государственный долг в размере не более 60% ВВП). Впервые за все последнее десятилетие 2000 г. стал первым годом сокращения объема государственного долга не только в реальном, но и в номинальном выражении.

Таким образом, становление российской налоговой политики и системы налогов проходило в условиях кризиса экономики и финансов. Точкой отправления современного налогового законодательства России можно считать принятые в декабре 1990 г. законы о порядке применения на территории РСФСР Законов СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций» и «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства».

Изменения правовых и бюджетных отношений между уровнями и ветвями власти, процесс интегрирования российской экономики в мировую потребовал проведения адекватной налоговой политики и разработки соответствующего налогового законодательства. За 1991-1992 гг. в основном были решены вопросы законодательного обеспечения налоговой системы, хотя, естественно, этот процесс продолжается и сейчас в соответствии с изменением социально-экономической обстановки.

Системной, целенаправленной государственной налоговой политики в стране до последнего времени не проводилось. Налоговая политика осуществлялась под влиянием многообразных факторов и преследовала в основном фискальные цели. Лишь в некоторых нормативных актах по конкретным видам налогов просматривалась регулирующая функция налогов и сборов. Остановимся на изменениях в налоговой системе, произошедших за последние 10 лет.

Российская налоговая система состоит из налогов трех уровней: федеральных, региональных и местных. Если в 1992 г. насчитывалось 16 видов федеральных налогов, то в соответствии с Указом Президента России от 22.12.93 г. «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» с 01.01.94 г. введены еще два новых налога: специальный и транспортный.

Первый из них - специальный налог для финансовой поддержки приоритетных отраслей народного хозяйства, стал скрытым увеличением ставки налога на добавленную стоимость (НДС) на 3%. Он даже исчислялся в том же порядке, который был установлен законодательством для уплаты НДС. Но затем его ставка по настоянию аграриев со второго квартала 1995 г. была уменьшена вдвое - до 1,5%. С 1 января 1996 г. взимание специального налога было прекращено. Второй введенный налог - транспортный - взимался со всех предприятий и организаций (кроме бюджетных) в размере 1% к фонду оплаты труда, с включением уплаченных сумм в себестоимость и просуществовал относительно длительное время, до 15.11.97 г.

Налог на добавленную стоимость (НДС) и налог на прибыль являются основными источниками доходов бюджета России. НДС был введен в 1992г. и заменил собой налог с оборота и налог с продаж. Первоначально, ставка НДС составляла 28%. В целях усиления социальной защиты населения, с 1995 г. ставка налога на добавленную стоимость снижена до 10% по продовольственным товарам (кроме подакцизных) и товарам детского ассортимента, и до 20% по остальным товарам (работам, услугам), включая подакцизные продовольственные товары.

Суммы НДС, уплаченные при приобретении основных средств и нематериальных активов, с 1996 г. стали вычитаться полностью из сумм налога, подлежащего взносу в бюджет, после принятия их на учет, а не в течение шести месяцев (и даже двух лет, как было первоначально). С 2001 г. в соответствии со второй частью Налогового кодекса РФ операции при реализации товаров за пределы таможенной границы России облагаются НДС по нулевой ставке (на страны СНГ этот порядок распространяется с 01.07.2001 г.).

В федеральный закон о налоге на прибыль предприятий также неоднократно вносились изменения, в том числе и Указами Президента РФ, напрямую не связанными с этим налогом: «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации», «О протекционистской политике Российской Федерации в области физической культуры и спорта» (1993 г.). С 1994 г. банки и другие кредитные учреждения, а также страховые организации стали уплачивать налог на общих основаниях в соответствии с законом о налоге на прибыль предприятий. Ранее же налогообложение этих организаций осуществлялось по специальным Законам РФ: «О налогообложении доходов банков», «О налогообложении доходов от страховой деятельности».

Что касается ставок и льгот по налогу на прибыль, то политика последних лет мало поддается какому-либо логическому анализу. В 1992-1993 годах совокупная ставка по прибыли от реализации была установлена в размере 32%, а по доходам от посреднической деятельности - 45%. В соответствии с Указом Президента РФ № 2270 от 22.12.93 г. общая максимальная ставка налога на прибыль предприятий (с 1994 г.) повышена до 38% с распределением ее на федеральную (13%) и предельную региональную (не более 25%) части, на основе которых происходило зачисление налоговых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Прибыль, получаемая от банковских, страховых операций и посреднической дея- . тельности, облагалась по предельной региональной ставке 30%. В 1995 г. субъектам РФ по прибыли предприятий снизили предельную ставку до 22% (совокупная ставка налога на прибыль стала 35%). С 1 апреля 1999 г. общая максимальная ставка была уменьшена до 30%, с распределением ее на федеральную - 11%, и региональную предельную - до 19% (ставки по прибыли от посреднических, банковских и страховых операций - до 27%). Через полтора года (с 2001 г.) вводится дополнительная к ним местная предельная ставка в размере 5%, опять повышая совокупную (максимальную) ставку налога до 35%. И, наконец, в соответствии с 25 главой Налогового кодекса РФ с 2002 г. общая налоговая ставка резко снижается до 24%, из них: 7,5% (с 2003 года 6%) - ставка федерального бюджета, не более 14,5% (с 2003 года 16%) - предельная ставка регионального бюджета (но не менее 10,5%) и 2% - ставка местного бюджета (с 1.01.03 г. межбюджетное распределение ставки 24% опять изменено: 6%, 16% и 2% соответственно).

Таким образом, за прошедшие десять лет вряд ли можно выявить какую-либо осмысленную тенденцию в хаотическом изменении даже общих ставок налога на прибыль организаций: 32%, 38%, 35%, 30%, 35%, 24%, а с учетом структурных изменений общей ставки все это напоминает «броуновское движение», а не целеполагающую налоговую политику. В ближайшее время может оказаться, что ставки 24% может оказаться мало и опять возникнет необходимость ее пересмотра (по предварительной оценке за 2002г. плановые назначения по налогу выполнены примерно на 80%).



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Развитие теоретических взглядов на проблему исчисления тяжести налогообложения
Предложения по совершенствованию имеющихся льгот по налогу на добавленную стоимость
Основные понятия налогообложения доходов физических лиц в РФ
Стимулирование малого предпринимательства посредством создания особых налоговых условий. Анализ зарубежного опыта налогообложения малого предпринимательства
Методологические основы налогового администрирования
Вернуться к списку публикаций