2011-08-01 09:00:25
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Содержание налоговой политики как организационно-финансовой категории



Содержание налоговой политики как организационно-финансовой категории


Вопросы содержания налоговой политики, несмотря на внешне кажущуюся простоту, до сих пор являются предметом дискуссий в отечественной научной литературе.

Например, Пансков В.Г. понимает под налоговой политикой «совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов». Это чрезмерно широкое, на наш взгляд, определение налоговой политики, в которую включены все экономические, финансовые и правовые меры государства без каких-либо ограничений. Кроме того, складывается впечатление, что перераспределение финансовых ресурсов у автора не средство, а чуть ли не цель налоговой политики.

Юткина Т.Ф. определяет налоговую политику как «комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов». По нашему мнению, эта точка зрения не раскрывает всех сторон искомого понятия, представляется узкой, отражающей лишь одну из граней налоговой политики - правовую. При таком подходе налоговые законы должны быть идеальными, то есть обеспечивать реализацию эффективной налоговой политики, что в России обычно не соответствует действительности.

Братцев В.И. трактует налоговую политику как «систему намерений и мероприятий, которая реализует интересы государства в отношении налогоплательщиков и внутренние интересы самих налогоплательщиков посредством налогового механизма, учитывающим природу современных экономических процессов, и которая осуществляет все это во взаимодействии с финансовой и денежной политикой в структуре бюджетной политики». Данное определение налоговой политики сложно к восприятию, но верно подчеркивает связь этого понятия с налоговым механизмом и интересами налогоплательщиков.

Павлова Л.П. и Пинская М.Р. считают, что налоговая политика предполагает «обеспечение стабильности и предсказуемости фискальных условий деятельности, а также стимулирование экономической деятельности, направленной на экономию затрат и капитальные вложения». Такой подход к пониманию налоговой политики достаточно полно раскрывает ее цель, но не содержание.

Обобщая приведенные выше и другие подходы к определению налоговой политики, следует отметить, что они разнородны и отражают различные аспекты этого многопланового понятия. Однако в известной нам экономической литературе налоговая политика не рассматривалась как организационно-финансовая категория, то есть как категория государственного управления налоговым процессом, в основе которого лежат объективные налоговые отношения. Или по-другому, налоговая политика - это категория, синтезирующая в себе субъективные (надстроечные) управленческие и объективные (денежные налоговые) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории налогов и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления налоговым процессом (налоговое право, налогообложение, налоговая система, налоговый механизм). Налоговая политика, хотя и является категорией управления, но в полной мере должна учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае, вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой налоговой политики критерию эффективности.

С учетом вышесказанного, налоговая политика, как организационно-финансовая категория, представляет собой комплекс стратегических и тактических мероприятий в области управления налоговым процессом, проводимых государством в составе общей экономической политики и направленных на максимально возможную реализацию фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов в целях достижения определенного на данном этапе экономически и социально значимого результата (эффекта).

Если в отношении субъекта налоговой политики обычно не возникает никаких дискуссий (без вариантов - это государственные законодательные и исполнительные органы власти и органы местного самоуправления, имеющие непосредственное отношение к налоговому процессу), то в понимании объекта налоговой политики нет единства мнений, что обусловлено различиями в определении сущности этого понятия. Например, Юткина Т.Ф. объект сводит к налоговому законодательству, Пансков В.Г. - к налоговой системе, Братцев В.И. - к налоговому механизму и т.д.

Нам представляется, что в любом случае такие подходы к объекту налоговой политики сужают ее содержание. Более правильным в качестве такого объекта следует считать весь налоговый процесс в широком его понимании, включающий в себя и налогообложение, и налоговую систему, и налоговый механизм, оформленные нормами налогового права. Названные относительно самостоятельные организационно-финансовые категории выступают одновременно структурными элементами единого налогового процесса, а также частными объектами, элементами и средствами реализации налоговой политики. Такие сложные взаимосвязи обуславливают многогранность, многовариантность и неустойчивость синтезирующей их налоговой политики.

Как организационно-финансовая категория, налоговая политика должна строиться на основополагающих требованиях (принципах). Эти вопросы были объектом внимания и российских экономистов прошлого.

Так, Твердохлебов В. выдвигал в качестве основного требования к налоговой политике принцип экономического роста: «Развитие производительных сил - вот тот высший принцип обложения, который должен лечь в основу всякой податной системы и с точки зрения которого наука имеет право оценивать эти системы, не вторгаясь в область этики и сохраняя свой политический нейтралитет».

Развитие производительных сил характеризуется прежде всего ростом чистого национального продукта и его увеличением на душу населения. В связи с этим, по справедливому мнению Соколова А., принцип налоговой политики, выдвигаемый Твердохлебовым В., необходимо сформулировать так: «Налоги должны содействовать или по крайней мере не противодействовать абсолютному или относительному росту чистого национального продукта».

В наше время принципиальные основы построения российской налоговой политики (принципы регулирующе-стимулирующего характера) рассматривались в трудах Телятникова Н.Б., Юткиной Т.Ф. и некоторых других экономистов.

Названные выше требования к налоговой политике не потеряли своей актуальности и по сей день. Однако их целесообразно конкретизировать с учетом новых российских реалий. Имеется в виду, что рациональная налоговая политика в России должна строиться сейчас на системе следующих основополагающих принципов (требований):

1) достаточное, равномерное и своевременное обеспечение органов государственной и муниципальной власти надежными и стабильными налоговыми доходами;

2) содействие (или хотя бы непротиводействие) стабилизации экономики, относительному и абсолютному росту чистого внутреннего продукта;

3) обеспечение стабильных темпов роста государственных доходов не за счет усиления налогового бремени, а на базе роста экономических показателей;

4) создание благоприятных условий для развития частной инициативы и инвестирования в товаропроизводящую сферу, для внедрения новых технологий, техники и выполнения прикладных научно-исследовательских работ;

5) стимулирование реального экспорта товаров (работ, услуг) и капиталов;

6) защита отечественных товаропроизводителей и национального рынка от неблагоприятных внешних условий;

7) стимулирование накопления и перелива капитала в эффективные и приоритетные отрасли реального сектора экономики;

8) единство налоговой стратегии и тактики, федеральной и территориальной налоговой политики в едином налоговом пространстве страны;

9) интеграция в мировое экономическое и налоговое пространство.

Еще раз повторимся, что перечисленные принципы являются всего лишь основополагающими требованиями, которых следует придерживаться при построении рациональной налоговой политики в России.

В рамках исследования общетеоретических основ содержания категории налоговой политики важным является вопрос о типизации, видовой классификации налоговой политики. Такую классификацию можно провести по нескольким критериям:

1. По масштабности и долговременности целей и задач следует различать: стратегическую (долговременную, на срок от 3 и более лет) и тактическую (от 1 года до 3 лет) составляющие общей налоговой политики. Стратегия и тактика должны дополнять и развивать, а не противоречить друг другу, что, к сожалению, наблюдалось на протяжении 90-х годов в России. Если тактические задачи постоянно меняются, не будучи до конца решенными, и противоречат общей налоговой стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой налоговой политики сколь-нибудь значимого положительного результата (эффекта).

2. В зависимости от приоритетов общей целевой направленности мер в области управления налоговым процессом необходимо выделять следующие разновидности налоговой политики:

- фискальную;

- регулирующую;

- контрольно-регулятивную;

- комбинированную (равновесную).

Фискальный тип налоговой политики характеризуется тем, что во главу угла ставится приоритет максимально возможного увеличения доходов бюджетной системы любыми средствами, как правило, без учета стратегических интересов экономики страны (регионов) и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики является политика «высоких налогов» с присущими ей большим количеством налогов и сборов, высокими налоговыми ставками и сверхпредельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот, сверхжесткими налоговыми санкциями и большими «ножницами» между показателями бухгалтерского и налогового учета.

В регулирующей налоговой политике акцент делается на усиление регулирующей роли налогов (зачастую в ущерб должной реализации их фискального потенциала). Такой политике присущи чрезмерное увлечение налоговыми льготами, льготными территориями и налоговыми режимами, слабость налогового контроля, установление ставок налогов на уровне, не обеспечивающем минимальные потребности государства в финансовых ресурсах и т.д.

Контрольно-регулятивная политика в чистом виде встречается крайне редко и обусловлена, как правило, либо слабостью выполнения налогами фискальной и регулирующей функций, либо длительностью проведения государством жесткой политики «высоких налогов», влекущей за собой массовое уклонение организаций и граждан от уплаты налога и уход легальной экономики в «тень». Не меняя по сути элементов налогового процесса, государство пытается возместить фискальные и экономические потери репрессивными контрольными мерами, штрафами, прочими санкциями. Целью налогового контроля становится не создание условий для нормального функционирования налогового процесса и предотвращения налоговых правонарушений, а поиск виновных и максимально возможный сбор штрафов, все более принимающих характер стабильного и существенного источника государственных доходов.

Все три названных типа налоговой политики, проводимые независимо друг от друга в 90-х годах в России в разные периоды времени, имеют существенные недостатки, которые видны без дополнительных комментариев. Поэтому эффективной, сбалансированной обычно является только комбинированная налоговая стратегия и тактика, нацеленные на максимальную реализацию одновременно, в комплексе и фискальной, и регулирующей, и контрольной функций налогов. Такую политику можно назвать еще равновесной налоговой политикой, направленной на обеспечение равновесия функций налогов и интересов государства и налогоплательщиков.

Комбинированная (равновесная) налоговая политика ориентирована на создание необходимых и достаточных условий для стабильного и равномерного обеспечения бюджетной системы налоговыми доходами и их увеличения за счет роста легальных объемов производства, потребления и доходов, активизации инвестиционной деятельности и эффективного функционирования системы налогового контроля. Такая политика строится на основе оптимизации ставок основных налогов и налогового бремени, рационализации состава и структуры налоговой системы, налоговых льгот и налоговых санкций, повышения уровня собираемости налогов и снижения задолженности по расчетам с бюджетом.

В реальной жизни сложно, а порой невозможно, провести четких границ между первыми тремя типами налоговой политики. Как правило, проводимая государством налоговая политика носит комбинированный (с преобладанием черт одной из них), но не всегда равновесный (сбалансированный) характер. Поэтому важнейшая задача государства любой страны, а России в особенности, - разработка эффективной равновесной (комбинированной) налоговой стратегии и тактики.

3. В зависимости от стратегической направленности государственного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую налоговую политику. Последний тип налоговой политики характерен для стран с развитой рыночной экономикой, где для предотвращения кризиса перепроизводства отдельных видов продукции или проведения структурной отраслевой перестройки экономики для соответствующих субъектов создаются более жесткие налоговые режимы. Для современной России, находящейся в условиях перманентной стагфляции, этот тип налоговой политики пока в целом неприемлем, речь сейчас может идти только об эффективной стимулирующей политике.

4. По территориальному уровню налоговую политику условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условно, потому что в настоящее время региональные, а особенно местные, органы власти в России не обладают пока еще соответствующими налоговыми правами и полномочиями, достаточными для проведения самостоятельной налоговой политики. Возможно, что в ближайшей перспективе ситуация изменится в этой области в связи с принятием (а главное, реализацией на деле) «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года» (одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 2584). Однако, даже при положительных результатах решения этой проблемы, за федеральным центром останется прерогатива разработки основных направлений налоговой стратегии и тактики, в рамках которых регионы и муниципалитеты должны строить свою налоговую политику, что необходимо для соблюдения и укрепления принципа единства налогового пространства и налоговой политики на территории всей страны.

5. По признаку узкой специализации следует выделять в отдельные типы налоговую инвестиционную, социальную и таможенную политику, специальные налоговые режимы для определенных видов деятельности, политику регулирования доходов и т.п.

Проведенная нами типизация и классификация налоговой политики имеет не столько теоретическое, сколько прикладное значение для того, чтобы проанализировать и дать комплексную оценку с учетом названных критериев проводимой в стране налоговой политики, а на этой основе определить направления, приоритеты и конкретные пути построения эффективной налоговой стратегии и тактики.


Макрушин Александр Владимирович







Интересное:


Становление и генезис налоговой политики в современной России
Основные понятия налогообложения доходов физических лиц в РФ
Понятие налоговых льгот и их роль в налоговой политике
Совершенствование льгот по налогу на добавленную стоимость как средств государственной политики
Акциз
Вернуться к списку публикаций