2011-07-30 09:00:08
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Налоговая политика в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом



Налоговая политика в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом


Экономическая сущность, функции и роль финансовой категории налогов реализуются в сфере практических действий государственных органов власти, выражающихся в понятиях: «налоговое право», «налогообложение», «налоговая система», «налоговый механизм», а все вместе взятые, они находят свое концентрированное выражение в налоговой политике. Каждое из этих понятий отражает те или иные организационно-правовые, управленческие стороны функционирования налоговых отношений по обеспечению условий и регулированию процессов образования централизованных денежных фондов (доходов) государства на основе перераспределения стоимости валового внутреннего продукта (ВВП) и чистого продукта (ЧП) общества. Они выступают надстроечными формами (организационно-финансовыми категориями) государственного управления единым налоговым процессом, то есть императивными (государственно-властными) инструментами управления объективными налоговыми отношениями.

Вопрос о сущности налогов с давних пор является предметом острых дискуссий. Не вдаваясь в эту полемику, сразу отметим, что по данному вопросу мы в целом придерживаемся точки зрения Барулина C.B. Во-первых, предлагается рассматривать налог как цену услуг государства и как финансовую категорию, то есть как систему денежных отношений, имеющих законодательно-правовую форму платежей, предназначенных для покрытия государственных расходов, отражающих процессы образования централизованных фондов (доходов) государства и одновременно удовлетворяющих следующим отличительным признакам: обязательности исполнения сроков и размеров платежей; индивидуальной (относительной) безэквивалетности и безвозвратности при осуществлении каждого конкретного платежа; определенности и долговременности элементов налога (плательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговая ставка, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы). Такой подход близок не только к нашему пониманию сущности налога, но и к определению его впоследствии Налоговым кодексом РФ (несмотря на юридическую форму): «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им ... денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципального образования».

Во-вторых, для нашего дальнейшего исследования очень важен вывод о том, что теорию налогов и налогообложения нужно рассматривать как составную часть общей теории всего процесса общественного воспроизводства, а не только одной ее фазы - распределения, как это обычно принято считать. Налоговые отношения складываются и на других стадиях воспроизводства (производства, обмена и потребления). Распределительные же процессы наиболее отчетливо и наглядно проявляются именно в налоговых отношениях и выделяются в своем наиболее обнаженном виде. Все другие стадии воспроизводства скрыты в налогах за внешне принудительной формой изъятия государством части валового и чистого продуктов общества путем перераспределения государством их стоимости. Данное теоретическое положение обязывает более полно учитывать при построении концепции эффективной налоговой политики объективные воспроизводственные экономические и налоговые законы и закономерности, а также методологически настроить ее на повышение эффективности всего процесса расширенного воспроизводства в целом.

Другим, еще более дискуссионным теоретическим вопросом является вопрос о функциях налогов, как формы проявления их сущности. Функции финансовой категории налогов и налоговая политика государства тесно связаны между собой как в теоретическом, так и в практическом аспектах. От правильного понимания истинного функционального предназначения налогов в современном обществе зависит содержание, эффективность и направления практической реализации налоговой политики. В экономической литературе можно встретить различные варианты функционального назначения налогов: фискальное, распределительное, перераспределительное, поощрительное, стимулирующее, регулирующее, контрольное и даже экономическое и учетное. Как ни многогранно содержание налогов, их сущность не может проявляться в таком разнообразии функций, большая часть которых отражает лишь те или иные стороны практической реализации налогов.

Из всего многообразия перечисленных выше функций налогов наиболее часто упоминаются фискальная, регулирующая и контрольная функции. Именно эти функции налогов, как справедливо отмечают и методологически доказывают некоторые экономисты, непосредственно связаны и вытекают из функций государственных финансов, что обеспечивает взаимосвязь и преемственность общих и частных категорий (финансов, государственных финансов и налогов).

Основной функцией налогов общепризнанно является фискальная. Своим происхождением налоги призваны, прежде всего, служить источником формирования государственных доходов. Она непосредственно произрастает из функции государственных финансов «образования централизованных денежных фондов (доходов)» и отражает движение стоимости в форме фискального платежа - обязательного взноса юридических и физических лиц в государственный бюджет или государственные внебюджетные фонды. В этом проявляется единство и взаимосвязь частной категории налогов с более общими категориями государственных финансов и финансов в целом, а также специализация налогов в общей системе финансовых отношений - правовая, фискальная форма движения стоимости от собственника (владельца) денежных средств в государственную казну.

Определение места фискальной функции как основной, не означает, что эффективность использования налогов определяется только массой налоговых поступлений в бюджет без учета других форм проявления налоговой сущности. Очевидно, что в идеале, в точке налогового равновесия, налоговые изъятия одновременно должны быть и достаточными для полного покрытия всех необходимых государственных расходов и обеспечивать нормальные условия функционирования отдельных налогоплательщиков и всего общественного воспроизводственного процесса. Эффективность выполнения налогами фискальной функции заключается в способности доставлять в государственную казну неснижающиеся налоговые поступления без увеличения общей налоговой нагрузки на налогоплательщиков, что возможно обеспечить только на основе установления оптимального (равновесного, общественно-необходимого) уровня ставок основных налогов.

Таким образом, другое функциональное предназначение налогов сообразуется с их регулирующими возможностями воздействия государства на мотивы экономического поведения налогоплательщиков и на экономику в целом. Регулирующая функция налогов имеет двоякую природу: во-первых, она берет свое родовое начало от контрольной функции государственных финансов, а во-вторых, она непосредственно вытекает из фискальной функции налогов и подчинена ей. Логика такова: контрольная функция государственных финансов в процессе формирования государственных доходов создает возможность целенаправленного, сознательного воздействия государства через налоги и элементы налогообложения на все стадии общественного воспроизводства (производство, обмен, распределение и потребление), на темпы накопления и потребления, на совокупные спрос и предложение, на экономическое поведение налогоплательщиков. Методологически природа происхождения и формы реализации регулирующей сущности налогов проявляются следующим образом: функция образования централизованных фондов (доходов) государственных финансов через их контрольную функцию порождает регулирующую функцию налогов, которая на практике реализуется в виде налоговых льгот и манипулирования налоговыми формами и методами.

В то же время, конечной целью налогового регулирования является решение фискальных задач, используя для этого систему налоговых форм и методов государственного воздействия, направленных на ускоренный рост производства, инвестиций, потребления и доходов налогоплательщиков и государства. Этими результатами и определяется конечная эффективность выполнения налогами регулирующей функции. В этой функции наиболее отчетливо проявляется императивная форма существования объективных налоговых отношений, на ее основе строится система налогового регулирования и налоговая политика государства. Обособление регулирующей функции налогов от фискальной произошло в силу того, что современная рыночная экономика стала не в состоянии ритмично развиваться без активного государственного вмешательства с широким использованием для этого налоговых форм и методов. Свои регулирующие способности налоги реализуют через систему специальных налоговых мер: налоговых льгот, скидок и кредитов, путем манипулирования видами налогов и элементами налогообложения.

Эти регулирующие и фискальные меры одновременно выступают и инструментами государственной налоговой политики.

Контрольная функция налогов, также как и регулирующая их функция, существует самостоятельно, но подчинена фискальной функции и тесно связана с регулирующей функцией налогов. И регулирующую, и контрольную функции налогов объединяет то, что обе они конкретизируют контрольную функцию финансов (государственных финансов) и обслуживают две самостоятельные, но родственные сферы финансовой деятельности государства: налоговое регулирование и налоговый контроль, используя присущие только каждому из них методы и инструменты (для налогового контроля - это проверки, ревизии, налоговые санкции, налоговый учет, налоговые правонарушения и т.д.). Контрольная функция налогов не существует вне органической связи с двумя другими их функциями. Любое налоговое отношение реализуется, как правило, одновременно и в фискальной, и в регулирующей ипостасях, но при этом в обеих этих функциях налоги выступают и в своей третьей функции - контрольной.

Уже само наличие возможности уплаты налоговых санкций за совершение налоговых правонарушений заставляет многих налогоплательщиков в полном размере и в срок уплачивать налоги и правильно использовать налоговые льготы. Поэтому политика государства в области налогового контроля является составной и важнейшей частью общей налоговой политики, оказывающей существенное влияние на результативность выполнения налогами и фискальной, и регулирующей функций. Однако налоговый контроль (как и налоговое регулирование) не является самоцелью, его основная задача - создать условия, требования, способствующие нормальному выполнению главного функционального предназначения налогов - фискального (обеспечение государства необходимым объемом доходных источников на основе роста производства, потребления и доходов налогоплательщиков).

Фискальная, регулирующая и контрольная функции налогов составляют лишь потенциальные возможности этой финансовой категории. Однако в реальной жизни этот потенциал используется в различной степени. Фактический результат практической реализации функционального предназначения налогов определяется их ролью (фискальной, регулирующей, контрольной) в экономической системе.

На основе всесторонней оценки роли налогов на конкретном этапе развития страны разрабатывается налоговая концепция и строится налоговая политика на текущий период и перспективу. Основная задача налоговой политики - максимальная реализация фискального, регулирующего и контрольного налогового потенциала с целью достижения значимого экономического и социального эффекта (результата), то есть с целью повышения фискальной, регулирующей и контрольной роли налогов в обществе.

Как уже отмечалось ранее, сущность, функции и роль налогов реализуются в сфере практической деятельности государства, связанной с функционированием таких понятий, как налоговое право, налогообложение, налоговая система и налоговый механизм. Без них налоговая политика превращается в абстрактную категорию, в область исключительно теоретических налоговых конструкций или схем. По отношению к налоговой политике эти налоговые структуры одновременно служат скелетом и объектом налоговой политики государства, поэтому остановимся на них более подробно.

Каждая из названных налоговых структур отражает те или иные стороны функционирования налоговых отношений по обеспечению условий и регулированию процессов формирования налоговых доходов государства и муниципалитетов, то есть выступают надстроечными организационно-финансовыми категориями управления налоговым процессом (категориями налогового управления). В определениях сущности этих понятий зачастую нет единого мнения. Экономисты по-разному трактуют эти вопросы. Попытаемся обобщить их взгляды, выделив наиболее общепризнанные сущностные черты названных категорий.

Налоговым правом обычно признают совокупность юридических норм, фиксирующих основные методологические и практические положения о сущности, принципах организации налогов и налогообложения, о составе налоговой системы и элементах налогообложения, о порядке взимания установленных видов налогов и об отношениях, связанных с возникновением, изменением и прекращением налоговых обязательств. Налоговое право обеспечивает юридическое оформление и правовую организацию налоговых отношений.

В налоговом праве непосредственно реализуется законодательная форма налоговых отношений. Последние могут существовать и функционировать только при наличии соответствующего законодательного акта, то есть в форме правовых отношений в виде обязательств налогоплательщика внести в государственный бюджет и внебюджетный фонд определенную налоговую сумму в установленном порядке и в определенный срок. Только в такой правовой форме денежные отношения превращаются в платежные отношения налогового типа, а это - одна из важных сущностных характеристик финансовой категории налогов.

Основным налоговым законом с 1999 года становится в России Налоговый кодекс РФ, поэтапное принятие которого в качестве закона прямого действия по федеральным налогам и сборам и общего закона по региональным и местным налогам и сборам, должно стать залогом стабильности российской налоговой системы. На основе общих подходов и принципов, закрепленных в Налоговом кодексе РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и муниципалитетов принимают собственные налоговые законы, устанавливающие, отменяющие и изменяющие региональные и местные налоги и сборы по закрытому перечню налоговых платежей (согласно Кодексу), конкретным размерам ставок (в размерах, не выше предельных, закрепленных в Кодексе), перечню рекомендуемых Кодексом налоговых льгот и срокам уплаты.

Касаясь российской действительности, к сожалению, следует констатировать тот факт, что налоговые права субъектов РФ и муниципалитетов ущемлены в части правового регулирования собственных по статусу региональных и особенно местных налогов. Территориальные органы власти чаще всего не имеют возможности влиять на налоговую базу собственных налогов и направлять в свои бюджеты налоговые поступления от них в полном объеме, да и в отношении налоговых ставок и льгот есть основания говорить об определенной дискриминации региональных и местных налоговых прав. Еще одним важнейшим недостатком российского налогового права является его крайняя нестабильность. Казалось, что с принятием Налогового кодекса РФ этот недостаток будет устранен. Однако в силу принятия некачественных глав Кодекса, опять периодически возникает необходимость существенной корректировки их статей. Очевидно, нестабильность налогового законодательства еще надолго останется «бичом» российского налогового права.

В экономической литературе понятия налогов и налогообложения зачастую ставят в один ряд, хотя это далеко не одно и то же. Под налогообложением следует понимать законодательно установленный процесс организации взимания налогов: исчисления, уплаты и контроля со стороны налоговых органов. Через понятие налогообложения реализуется субъективная сторона категории налогов, организация функционирования на практике разнообразных налоговых форм или видов налогов на принципах, подходах и условиях, закрепленных в законах и нормах налогового права. Некоторые экономисты предлагают рассматривать налогообложение в широком и в узком смысле. В первом случае - это научное понятие, включающее все многообразие налоговых отношений от теоретического обоснования концепции налоговых отношений до законодательного утверждения налогового механизма и его реализации на практике. В узком смысле, налогообложение представляет собой чисто практический механизм управления различными видами налогов и сборов, а также взаимоотношениями, правами и обязанностями субъектов налогообложения. Конкретные элементы налога (плательщики, объекты, база, ставки, сроки, льготы), а также условия, нормы и правила взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов, закрепленные в рамках закона по каждому виду налога, составляют технику налогообложения.

В основе методологических подходов к построению системы налогообложения и налоговой системы необходимо положить испытанную временем теорию трех факторов, трех источников доходов процесса производства: труда, капитала и природы (Ф. Кенэ, А. Смит, К. Маркс). С учетом этой методологической базы налогообложению должны подлежать все три вида доходов: оплата труда (личные налоги), прибыль и процент (налоги подоходного типа) и рента (налоги за природные ресурсы), что позволяет выделить четыре уровня налогообложения:

1) вся стоимость товарного оборота, то есть выручка (валовой доход) от реализации товаров, работ и услуг (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошлины);

2) постоянный капитал (налоги на имущество, недвижимость, налоги за природные ресурсы);

3) переменный капитал (подоходные налоги с физических лиц и индивидуальных предпринимателей);

4) прибыль, доходы от долевого участия, дивиденды и проценты (налог на прибыль и другие виды подоходного обложения организаций).

Все эти четыре равноправных уровня налогообложения должны лежать в основе любой рыночной системы налогообложения. На этот момент следует обратить особое внимание с позиций критики в адрес некоторых современных российских экономистов, предлагающих разорвать единую методологическую основу налогообложения, отдавая предпочтение одним его уровням (например, поимущественным налогам и налогам за природные ресурсы) за счет ущемления или полного отказа от других (НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц).

Как организационно-финансовое понятие, налогообложение должно строиться на определенных основополагающих научно-обоснованных принципах. Они должны отражать как общие содержательные стороны рассматриваемой категории, так и наиболее важные организационные аспекты функционирования системы налогообложения в условиях российской действительности. Этот вопрос один из наиболее дискуссионных в науке о налогах. Большинство экономистов опирается на известную классическую формулировку принципов налогообложения А. Смитом: равенства налогообложения, определенности и простоты исчисления налога, определенности сроков и удобства уплаты налога для плательщиков, дешевизны сбора налогов. В дополнение к ним называется различное количество других принципов налогообложения (их число иногда достигает пятнадцати).



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Налоговые теории обеспечения фискальных интересов государства
Таможенные пошлины
Налоговые санкции, механизмы реализации и пути развития контрольно-регулятивной налоговой политики
Содержание и принципы формирования налоговой системы
Теории переложения налогов
Вернуться к списку публикаций