2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Налоги в системе государственного финансового и бюджетного регулирования



Налоги в системе государственного финансового и бюджетного регулирования


Развитие государственного регулирования экономики в развитых странах за последние 45 лет и, в частности, повышение значимости налоговых систем в этом процессе, свидетельствует о том, что необходимо пересмотреть роль отдельных инструментов экономического регулирования в общей системе государственного регулирования экономики. Рост государственного участия в экономике и социальной сфере выявил потребность в совершенствовании бюджетной и налоговой систем и процессов их взаимодействия. Поэтому создание механизма распределения налогов между бюджетами, учитывающего перераспределение налогов между бюджетами одного уровня (имеется ввиду горизонтальное бюджетное выравнивание), является одним из направлений совершенствования налоговых и бюджетных систем.

Государственное регулирование экономики осуществляется экономическими и административными методами, или их сочетанием. При этом административные методы, как правило, используются в случае, если экономические методы недостаточно эффективны, а также в условиях кризиса.

С точки зрения основополагающих принципов классической теории установления экономического равновесия на основе использования рыночного механизма спроса и предложения, административное регулирование имеет ряд недостатков. Прежде всего, эти методы ограничивают конкуренцию. Производители и потребители не могут свободно маневрировать ценами, а это, ставит часть предприятий в льготные условия и следствием такого положения может стать оторванная от реальной конъюнктуры на мировом и внутреннем рынках инвестиционная и торговая политика экономических субъектов. Вместе с тем, данные методы неизбежно приводят к значительному перераспределению доходов и налогов между бюджетами одного уровня. Регионы ставятся в неравные условия и развиваются неравномерно, вследствие чего возникает необходимость осуществления значительных затрат для поддержки отсталых регионов и специальных программ по оживлению и перепрофилированию их экономик. Поэтому наиболее жесткие меры административного регулирования широко используются в течение относительно короткого периода, как правило, в кризисной ситуации для быстрой стабилизации цен.

Методы экономического регулирования в отличие от административных не нарушают условий функционирования рыночного механизма. Они оказывают влияние на экономику через издержки производства, прибыль, заработную плату, развитие инвестиционной деятельности, увеличение объемов производства и реализации продукции, стимулирование потребления и другие методы экономического регулирования, в конечном счете, направлены на факторы, влияющие на соотношение спроса и предложения. Это может быть стимулирование увеличения (снижения) объемов ресурсов на рынке, или увеличения (снижения) платежеспособного спроса. Органы государственного управления имеют возможность регулировать размер эмиссии денег, изменять учетные ставки, налоги, пошлины и т.п.

В регулировании экономических процессов налоги играют двойную роль. С одной стороны, налоговая система обеспечивает бюджетную систему в целом и ее отдельные уровни требуемыми финансовыми ресурсами, с другой - она способствует реализации целей выбранной экономической программы.

Проблема построения налоговой системы, которая давала бы необходимые поступления в бюджеты разных уровней и оказывала бы желаемое воздействие на развитие экономики страны, стоит перед каждой страной. Особенно остро эта проблема стоит сейчас перед Россией. Принципиально механизм регулирования экономических процессов с помощью налогов несложен: снижение или увеличение налогового пресса в той или иной сфере деятельности должен стимулировать приток ресурсов в эту область или наоборот сокращать их. Приняв во внимание стремление производителя к получению максимальной прибыли (дохода) и стремление потребителя к максимизации полезности от приобретаемых благ, можно построить теоретическую модель налоговой системы, которая определила бы поведение субъектов экономической деятельности в соответствии государственной экономической политикой. Однако, регулирование экономических процессов с помощью налогов не дает однозначного результата. Главными причинами этого являются невозможность полностью учесть в законодательном порядке все многообразие экономических субъектов, силу воздействия других факторов на их поведение и временной лаг между оценкой экономической ситуации, принятием и воплощением в жизнь решения об изменении налоговой системы.

Степень использования налоговой системы как инструмента государственного регулирования и особенно как инструмента регулирования развития тех или иных отраслей экономики определяет степень перераспределения налогов между бюджетами. Различия в налогообложении отдельных производств и хозяйственных операций на общенациональном уровне при разделении налоговых поступлений между центром и регионами взаимодействуют в этом случае с неравномерностью распределения данных производств и операций по территории страны. Одни регионы, производящие налогоемкую продукцию, получают дополнительные доходы, другие, производящие продукцию, которая полностью или частично освобождена от налогов, теряют доходы. Большое значение с точки зрения перераспределения налогов имеют также состав и величина налогов, собираемых на региональном и местном уровнях, и возможности органов власти этих уровней вводить собственные налоги.

В мировой практике хорошо известны эффективные способы стимулирования экономического развития с помощью налогов и государственных расходов.

Кейнсианцы ориентируются на спрос, считая, что он создает свое собственное предложение. Поэтому они традиционно считают, что сокращение налогов приводит к росту совокупного спроса, одновременно с которым растет реальный объем валового национального продукта и уровень цен, т.е. ускоряется темп инфляции. Кроме того, происходит сокращение поступлений в бюджет, следствием чего является появление или нарастание бюджетного дефицита [1].

Сторонники теории "экономики предложения" ориентируются на совокупное предложение, считая, что предложение создает собственный спрос. Они считают, что воздействие сокращения налоговых ставок на совокупное предложение приводит к увеличению доходов:

1) населения, а следовательно, к росту сбережений;

2) предпринимателей, а следовательно, к увеличению прибыльности инвестиций, т.е. к росту нормы накопления капитала.

Таким образом, сокращение налогов вызывает рост национального производства и дохода, что в свою очередь, не только не уменьшает налоговые поступления в бюджет и не вызывает бюджетного дефицита, но при более низких ставках налога обеспечивает рост налоговых поступлений в бюджет за счет расширения налоговой базы.

Следует заметить, что воздействие налогов на спрос ощущается быстрее. В краткосрочном периоде снижение налогов однозначно приводит к росту совокупного спроса и уменьшению налоговых поступлений в бюджет. Влияние налогов на совокупное предложение по своей специфике носит долгосрочный характер.

Кто же прав - кейнсианцы или сторонники "экономики предложения"? Однозначного ответа пока нет. Экономическая теория допускает существование конкурирующих между собой школ и направлений. Применение той или иной концепции зависит от конкретной экономической ситуации в стране и цели, поставленной перед национальной экономикой. Однако к реализации причинно-следственных связей между фискальной политикой и совокупным предложением, описанных сторонниками "экономики предложения", относятся с большой осторожностью, поскольку они рассчитаны на долгосрочный эффект, а сама цепочка этих связей велика.

Поэтому рассмотрим более подробно традиционный подход к макроэкономическим последствиям фискальной политики.

Фискальная политика складывается из так называемой дискреционной фискальной политики и автоматической. Под дискреционной фискальной политикой понимается сознательное регулирование государством налогообложения и государственных расходов с целью воздействовать на реальный объем национального производства, занятость, инфляцию и экономический рост.

Дискреционная фискальная политика в различные периоды экономического цикла осуществляется по-разному.

Например, в период спада стимулирующая дискреционная фискальная политика складывается из:

1) увеличения государственных расходов;

2) снижения налогов;

3) сочетания роста государственных расходов со снижением налогов (с учетом того, что мультипликационный эффект увеличения государственных расходов больше, чем мультипликационный эффект снижения налогов).

Такая фискальная политика приводит фактически к дефицитному финансированию, но обеспечивает сокращение падения производства.

В условиях инфляции, вызванной избыточным спросом (инфляционный рост), сдерживающая дискреционная фискальная политика складывается из:

1) уменьшения государственных расходов;

2) увеличения налогов;

3) сочетания сокращения государственных расходов с растущим налогообложением (с учетом того, что мультипликационный эффект уменьшения государственных расходов больше, чем мультипликационный эффект роста налогов).

Такая фискальная политика ориентируется на положительное сальдо бюджета.

Конечно, это абстрактная схема поведения парламента и правительства. Механизм дискреционной фискальной политики далеко не так прост, поскольку в реальной экономике действуют другие параллельные и разнонаправленные факторы.

В общей фискальной политике есть вторая составляющая - автоматическая фискальная политика, или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Под автоматическим стабилизатором понимается экономический механизм, который автоматически реагируют на изменение экономического положения без необходимости принятия каких-либо шагов со стороны правительства.

К основным встроенным стабилизаторам относится, во-первых, изменение налоговых поступлений. Сумма налогов зависит от величины доходов. Поэтому в период активного роста валового национального продукта (в период процветания) налоговые поступления автоматически возрастают (при прогрессивной системе налогообложения), что обеспечивает снижение покупательной способности и сдерживание экономического роста, И наоборот, в период экономического спада налоговые поступления автоматически сокращаются (при прогрессивном налогообложении), сумма изъятия доходов уменьшается, т.е. происходит постепенное увеличение покупательной способности в экономике, что сдерживает экономический спад. Иными словами, прогрессивная налоговая система в период инфляционного роста приводит к потере потенциальной покупательной способности, и наоборот, в период замедления экономического роста она обеспечивает реальную потерю покупательной способности. И первое, и второе желательно с точки зрения экономической стабильности.

Кроме того, в период экономического подъема автоматической рост налоговых поступлений формирует тенденцию к сокращению или даже ликвидации бюджетного дефицита и появлению бюджетного "излишка", что, в свою очередь, содействует уменьшенную возможной инфляции. В период экономического спада автоматическое сокращение налоговых поступлений вызывает бюджетный дефицит, который оказывает стимулирующее воздействие на преодоление спада.

Положительный опыт налогового регулирования имелся в годы нэпа в СССР, когда было необходимо использовать накопления в частном и государственно - капиталистическом секторах в интересах обобществленного хозяйства, выравнивания уровня развития различных районов страны, не покушаясь на само существование частников, дававших основную массу товарной продукции. В этот период сумма прямых и косвенных налогов, падавших на необобществленную часть экономики, не переходила грани, за которой они могут стать орудием конфискации. Результатом такого экономически обоснованного обложения явилось достаточно сильное развитие частного предпринимательства. Дифференциация налоговых ставок позволяла направлять капиталы в те отрасли, развитие которых не было обеспечено достаточными государственными ресурсами. В экономической литературе того времени отмечалось, что регулирование частно-хозяйственной деятельности путем налогов может быть доведено до таких размеров, при которых оно становится, по существу, весьма близким к управлению, отличаясь от последнего, главным образом, лишь организационными формами [2 ].

Исследуя роль налогов в современной российской системе государственного регулирования, мы приходим к выводу, что налоги не играют в этом процессе доминирующей роли. Активнее используются чисто монитаристские инструменты воздействия: учетная ставка, эмиссия денег, выпуск ГКО и т.п. Между тем налоги являются универсальным инструментом государственного регулирования, позволяющим решать различные задачи: стимулировать производство, инвестиции, сглаживать социальную дифференциацию по доходам различных слоев населения и т.д.; но пользоваться этим инструментом следует тщательно, обдуманно, т.к. с налогообложением связаны экономические интересы всех хозяйствующих субъектов, в противном случае можно иметь негативные последствия. Считаем, что для России в настоящее время более эффективна дискретная фискальная политика, основанная на налоговых методах и бюджетных расходах, на стимулирующих и регулирующих механизмах.

Право установления налогов принадлежит государству. Ему же принадлежит и право выбора налоговых форм. Налоговая деятельность местных органов самоуправления протекает в рамках, очерченных государством. Теория и практика показывают, что наиболее целесообразным с точки зрения согласования и комплексной реализации группы интересов Россия - субъекты Федерации - район - город и т.д. является разделение доходных источников, когда бюджеты разных уровней получают законодательно определяемые источники доходов. В этом случае возникает проблема оптимального разделения доходов по бюджетам всех уровней с целью обеспечения в полном объеме их бюджетных полномочий. Решение данной проблемы невозможно без действенного механизма межбюджетных отношений, а значит, особое внимание необходимо уделить поиску рационального механизма выравнивания бюджетных условий территорий.

Как свидетельствует мировой опыт, значение рациональной системы взаимодействия между центральными и территориальными органами государственной власти особенно велико в странах с федеративным устройством. В этих условиях не может быть применен принцип формирования доходов бюджетной системы "снизу вверх" по так называемой одноканальной системе, так как это создает зависимость федерального бюджета от нижестоящих бюджетов, и оборачивается в итоге потерей бюджетных средств, ухудшением положения социально незащищенных слоев населения и бюджетных учреждений из-за взаимных претензий и невыполнения обязательств всеми сторонами. Примеры отдельных стран характеризуют различные аспекты подхода федеративных государств к удовлетворению территориальных требований. Они так же выявляют ключевые вопросы при разработке налоговых отношений между различными уровнями власти. Например, характерной особенностью налоговой системы ФРГ является сложное многоступенчатое распределение совокупных налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы. Швейцария усилила акцент на выравнивание региональных различий, опираясь на свою политическую систему для отражения меняющихся интересов большинства населения. Австралия, имеющая давнюю традицию выравнивания условий между штатами, создала специальный бюджетный режим для региона со значительным коренным населением. Канада уделяет внимание, как выравниванию бюджетных условий провинций, так и автономии в вопросах налогообложения и формирования политики. Индия решает широкий круг экономических проблем регионального развития за счет сочетания нормативно расчетных и индивидуальных целевых субсидий. Малайзия не испытывает настоятельной необходимости в выравнивании различий между провинциями; сильное центральное правительство страны смогло сосредоточить внимание на росте национальной экономики и достигло в этом больших успехов за последнее десятилетие. Она заключила также соглашение об особых налоговых льготах с двумя регионами, богатыми природными ресурсами с тем, чтобы обеспечить их вхождение в федерацию.

Таким образом, в мировой практике можно выделить три способа специфических бюджетных режимов.

При первом - индивидуально договорной подход. Центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условий (например, Китай).

Второй способ - создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах формирования и исполнения доходов и расходов. (например, Австралия, Филиппины).

При третьем способе применяются нормативно-расчетные формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов.

По порядку выравнивания межрегиональных различий федеративные государства можно разделить на три основные группы:

1) Государства, осуществляющие выравнивание межрегиональных различий, в соответствии с выбранным бюджетным режимом, с целью обеспечения единого уровня и стандарта общественных услуг по всей стране. Международный опыт показывает, что среди таких государств много больших и богатых федераций (ФРГ, Канада, Австралия).

2) Государства, не акцентирующие внимание на выравнивание региональных условий. Они видят необходимость в обеспечении более сильным регионам реинвестирования своих доходов на собственной территории и таким образом добиваться процветания. ( Малайзия ).

3) Смешанное регулирование, включающее в себя элементы 1) и 2) групп. ( например, Индия).

Каждая страна имеет свои приоритеты и проблемы, что находит отражение в официальной политике и реальных действиях. Обстановка в России требует особенно тщательного рассмотрения всех аспектов создания собственной системы бюджетных отношений между властями разных уровней. Положение России уникально, но опыт других стран в преодолении аналогичных трудностей позволит лучше понять и сформулировать возможные варианты подходов.

Наиболее подходящей для России является модель бюджетного устройства, включающая принцип бюджетного федерализма и предполагающая, что объем доходных полномочий субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. На практике эти цели решаются за счет: регулирования долей отчислений от регулирующих налогов; закрепления отдельных налогов за бюджетами каждого уровня власти; осуществление выравнивания бюджетных условий территорий за счет финансовой помощи из федерального центра. Размер финансовой помощи в нашей стране более целесообразно определять на основе третьего способа специфических бюджетных режимов - нормативно-долевого метода. Именно этот способ предполагает расчет финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе объективных критериев: среднедушевой доход, коэффициент бюджетных расходов, что позволяет устранить злоупотребления в распределении финансовой помощи для регионов и муниципалитетов. Невозможность использования других способов объясняется наличием в нашей стране большого количества регионов, что существенно усложняет возможный договорной процесс с каждым регионом в отдельности. Кроме этого, предоставление особых бюджетных условий отдельным территориям ставит их в более благополучную экономическую и финансовую ситуацию по сравнению с другими, что мешает их развитию. В современных условиях только нормативно-расчетные формулы вместе с механизмом регулирующих налогов, по нашему мнению, способны обеспечить объективное бюджетное регулирование в целях частичного выравнивания бюджетных условий регионов.

Рассмотрим процесс бюджетного регулирования на территориальном уровне (на примере Саратовской области). Среди всех налоговых доходов в консолидированный бюджет Саратовской области можно выделить три группы источников поступлений:

1) от федеральных налогов в соответствии с нормативами зачислений доходов в бюджеты области и муниципальных образований: налог на прибыль, НДС, акцизы;

2) от региональных налогов;

3) от закрепленных за местным и региональным бюджетом налогов и сборов.

Наряду с перечисленными в первом пункте, существуют нормативы зачисления доходов в бюджеты муниципальных образований области от:

акцизы на спирт этиловый, водку и ликеро-водочные изделия, произведенные на территории области;

25%

акцизы на другие товары, за исключением акцизов на нефть, бензин, автомобили, газ;

100%

плата за недра;

60%

налог на покупку денежных знаков выраженных в иностранной валюте;

40%

Налог на имущество предприятий (за исключением четырех муниципалитетов);

100%

отчисления от земельного налога;

50%

по землям сельскохозяйственного назначения.

60%


Анализ данных областной налоговой инспекции показывает, что отчисления по ряду федеральных налогов (НДС и налог на прибыль) в бюджеты муниципалитетов за последние три года не изменились. В 1998 году доля зачисления подоходного налога с физических лиц увеличилась до 100 %. Увеличение произошло за счет передачи с 01.01.97 года подоходного налога с физических лиц (в доле Федерального бюджета 10 %) в областной бюджет для финансирования расходов по содержанию объектов социальной сферы и жилищного фонда, переданных в муниципальную собственность. У шести муниципалитетов нормативы зачисления в их бюджеты от федеральных налогов существенно ниже. Это объясняется более высоким уровнем их экономического развития, что вызывает необходимость регулирования сумм поступлений между областным и муниципальным бюджетом. Следовательно, отношения между областным и муниципальным бюджетом строятся на базе бюджетной обеспеченности, а также с учетом потребностей средств для выравнивания уровня жизни населения и защиты малообеспеченных слоев населения.

В областной бюджет в 1996 - 1998 г.г. зачисляются: плата на восстановление и охрану водных объектов в размере 100 %; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы в размере 100%; акцизы на спиртосодержащие растворы - 50%; плата за пользование водными объектами 60%.

Регулирующие налоги имеют большее значение для консолидированного бюджета Субъекта Федерации среди всей совокупности налогов и сборов (см. Таблица 1). Это означает, что экономическая самостоятельность регионов и муниципалитетов напрямую зависит от федеральных органов власти и управления, утверждающих нормативы отчислений через принятие федерального бюджета. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в территориальные бюджеты утверждаются и действуют в течении года. Рассматривая динамику изменения размера нормативов за последние три года, можно отметить относительную их стабильность для нашей области. Но уверенность в том, что они сохранятся в будущем, нет. Другими словами отсутствие законодательно закрепленных размеров нормативов отчислений от федеральных налогов на несколько лет вперед мешает разработке региональных долгосрочных программ экономического и социального развития территорий.


Таблица 1

Удельный вес поступления регулирующих доходов в бюджеты областей Поволжья [3], (%)


НДС

Акцизы

Налог на прибыль

Подоходный налог

1993

1995

1996

1993

1995

1996

1993

1995

1996

1993

1996

Пензенская

25,2

20,2

16,9

5,8

7,2

7,0

40,

30,8

21,3

18,6

18,7

Волгоградская

10,4

17,9

16,9

3,5

3,4

2,3

51,5

38,9

24,1

19,1

19,3

Астраханская

23,8

16,0

35,0

0,8

3,0

1,6

43,5

34,3

18,6

18,8

27,1

Саратовская

23,5

20,5

16,6

2,3

2,5

2,3

42,4

29,1

23,3

16,4

14,5


Наличие у некоторых субъектов Федерации договоров с федеральными органами власти по разграничению полномочий и предметов ведения между Федерацией и регионами ставит их в более благополучную экономическую и финансовую ситуацию, так как эти договоры предусматривают стабильные (на двадцать и более лет) нормативы отчислений от регулирующих налогов, что позволяет им планомерно осуществлять мероприятия по стабилизации экономики и социальной сферы региона.

Третью группу налоговых источников формирования бюджетов территорий составляют закрепленные налоги. Их состав был подробно рассмотрен в третьем параграфе первой главы. Необходимо отметить множественность местных налогов до принятия налогового кодекса с одной стороны, и малое значение их как источников формирования муниципальных бюджетов, с другой. Основные налоговые поступления дают несколько налогов: налог на содержание социально жилищного фонда, налог на уборку территорий, налог на имущество физических лиц, целевые сборы.

Согласно закону РФ "Об финансовых основах местного самоуправления", доля закрепленных доходных источников в местных бюджетах должна составлять не менее 70%. Однако за период с 1994 по 1998 год, хотя и наблюдается тенденция к росту поступлений от закрепленных налогов, мы не наблюдали установленного соотношения закрепленных и регулирующих источников, а наоборот - пропорции соотношения сильно сдвинуты в сторону регулирующих доходов.


Таблица 2

Динамика изменения поступлений от закрепленных налогов в бюджет Саратовской области за 1994-1998 г.г. (Тыс. руб., %).



1994

1995

1996

1998

Сумма налоговых поступлений от закрепленных налогов, млн. Руб.

234122

647976

1204460

2408007

Уд. Вес закрепленных налогов в общей сумме поступлений, %

23.5

29.0

37.8

20


Данные таблицы 2 подтверждают, что закрепленные за местными и региональными бюджетами доходы и налоги составляют меньшую долю в общей сумме доходов и незначительны по суммам поступления в бюджет. Низкий уровень собственных налогов мешает органам местного самоуправления проводить действенную налоговую политику на подведомственной территории. Среди недостатков существующих в налоговой и бюджетной системе, и требующих скорейшего устранения - отсутствие должного внимания к развитию местной системы налогообложения и передача центром больших налоговых полномочий регионам при сохранении недопустимой ограниченности таковых у местных органов самоуправления. Между тем нельзя забывать, что именно от местного самоуправления зависит решение большинства задач жизнеобеспеченности населения. Должен быть, следовательно, поставлен и решен вопрос о стабильной финансовой базе, достаточной для выполнения всех функций, возложенных на муниципальные органы. Поэтому важной задачей является совершенствование местного налогообложения в направлении увеличения значимости собственных доходов.

Другой вывод: сложившуюся практику бюджетного регулирования нельзя назвать совершенной и соответствующей требованиям современного этапа развития экономики, потому что существующая система бюджетного налогового регулирования не отвечает принципу самостоятельности бюджетов; не решает проблемы дефицитности муниципальных бюджетов; слабо способствует повышению заинтересованности местных органов управления в развитии собственной финансовой базы и практически не создает зависимости размера доходов и расходов местных бюджетов от экономического потенциала данной территории. Сложившаяся в современных условиях практика бюджетного регулирования и формирование налоговых отношений регионального налогообложения не способствует поступательному развитию экономических реформ и стабилизации производственного потенциала регионов.

В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что сложилась необходимость трансформирования механизма бюджетного регулирования. Для реализации этого требуется движение по двум основным стратегическим направлениям: укрепление доходной базы местных и региональных бюджетов собственными доходами и совершенствование межбюджетных отношений внутри территорий.



[1] Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. М.: Прогресс. 1978.г. 320 с.

[2] Плотников К.Н. Очерки истории бюджета советского государства. М.: Госфин издат. 1954. 556 с.

[3] Данные налоговых инспекций по Пензенской, Саратовской, Волгоградской и Астраханской области.

[4] Кузнецов Б.П. Отношения территориального налогообложения в переходный период: Диссертация КЭН/Саратов, 1997. 158 с.







Интересное:


Понятие налоговых льгот и их роль в налоговой политике
Налогообложение доходов физических лиц в налоговой системе РФ
О сбалансированности общественных и частных интересов в налоговых правоотношениях РФ
Развитие косвенного налогообложения в России
Налоги в системе государственного финансового и бюджетного регулирования
Вернуться к списку публикаций