2012-01-01 13:36:49
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Цели и задачи налоговой политики на современном этапе



Цели и задачи налоговой политики на современном этапе


Налоговое регулирование, как и любая деятельность, требует установления целей и задач. Формулировка критериев, которым должна удовлетворять система налогообложения, содержится в принципах налогообложения. Впервые целостную систему таких принципов предложил А. Смит: «Подданные государства должны, по возможности, соответственно своим способностям и силам участвовать в содержании правительства, т.е. соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства. Налог, который обязывается уплачивать каждое отдельное лицо, должен быть определен, а не произволен. Срок уплаты, способ платежа, сумма платежа все это должно быть ясно и определенно для плательщика и для другого лица ... Каждый налог должен взиматься в то время или тем способом, когда и как плательщику должно быть удобнее всего платить его. Каждый налог должен быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал из карманов народа возможно меньше сверх того, что он приносит государственному казначейству».

Практически все современные ученые-экономисты в том или ином виде выделяют следующие критерии:

• минимизация административных издержек,

• справедливость,

• экономическая эффективность.

Некоторые ученые-экономисты предлагают более широкие системы критериев. Наиболее развернутый и всеобъемлющий набор критериев приводит Стиглиц в своей работе «Экономика общественного сектора». Он выделяет пять «желаемых характеристик любой налоговой системы».

1) Экономическая эффективность: налоговая система не должна изменять эффективного распределения ресурсов.

2) Административная простота: налоговая система должна быть простой и относительно недорогой в управлении.

3) Гибкость: налоговая система должна просто (и в некоторых случаях автоматически) отвечать на изменения экономических условий.

4) Политическая ответственность: налоговая система должна быть устроена так, чтобы отражать общественные предпочтения, выражаемые гражданами в политическом процессе.

5) Справедливость: налоговая система должна быть справедливой в отношении к различиям налогоплательщиков.

Одним из традиционных требований к налоговой системе является внесение ею минимальных искажений в выбор экономических субъектов (экономическая эффективность налоговой системы). Рассмотрим влияние существующей налоговой системы и рынков факторов производства. Налогообложение создает «клинья» между ценами до и после введения налогов, различия в относительных величинах которых ведет к искажению принимаемых экономическими субъектами решений относительно ключевых вопросов экономики: что, когда и как производить и предлагать на рынке. Так, общемировой тенденцией последних тридцати лет стало повышение налоговой нагрузки на труд. В наибольшей мере этому подвержены европейские страны, в меньшей - США, большинство развивающихся стран и Япония. Россия в данном вопросе больше тяготеет к странам Европы. Учитывая значительные возможности переложения налога на добавленную стоимость на конечных потребителей, для большинства которых доходы от труда являются преобладающими, с некоторой степенью условности можно считать, что носителями этого налога выступают люди, предлагающие на рынке свой труд. Таким образом, суммарная ставка налогов на труд в России составит (по состоянию на ноябрь 2003 года), по нашим оценкам, 65% (что включает налог на доходы физических лиц, единый социальный налог по максимальной ставке, налог на добавленную стоимость по максимальной ставке, налог с продаж и акцизы). Суммарную ставку налогов на другой базовый фактор производства - капитал оценить сложнее, так как она вовлекает налоги на бизнес с различными налоговыми базами. Наиболее существенным из них выступает налог на прибыль организаций (ставка 24%). Доля других налогов может существенно варьироваться. Так, для производств, требующих использования значительного объема основных средств существенным налогом является налог на имущество. Однако, в целом молено утверждать, что «налоговый клин» на труд значительно превосходит «клин» на капитал. Согласно положениям микроэкономики, существует множество технологий, различающихся по соотношению использования труда и капитала Существующая ситуация (в сочетании с многочисленными льготами в Европе на инвестиции) приводить к предпочтению капиталоинтенсивных и трудозаменяющих производств, искусственно искажая эффективность факторов производства. Таким образом, существующая система налогообложения значительно искажает относительные цены капитала и труда. Значительное увеличение относительной цены труда по сравнению с капиталом привело к тому, что инвестиции вытесняют труд. Помимо собственно потерь в результате неоптимального даже с позиции экономической эффективности по Стиглицу (см. выше), возникают проблемы безработицы, которые требуют ещё больших затрат на социальное обеспечение. Таким образом, возникает замкнутый порочный круг. Следовательно, имеющие место искажения относительных цен факторов производства неблагоприятны для экономики и одним из направлений налоговой реформы должно стать понижение налоговой нагрузки на труд. Применительно к налогу на добавленную стоимость, освобождение от обложения (полное или частичное) товаров первой необходимости снижает налоговую нагрузку на труд, поэтому его следует признать благоприятным.

В то же время, Существуют теоретические обоснования, как желательности, так и нежелательности множественных ставок налога на добавленную стоимость с указанием на то, что дифференцированные ставки и любые льготы искажают относительные цены. Рассмотрим две альтернативные теории установления налоговых ставок: правило обратных эластичностей и правило Корлетта-Хейга.

Правило обратных эластичностей может быть сформулировано следующим образом: в случае, если спрос на налогооблагаемый товар зависит только от цены этого товара, но не от цен на остальные товары, оптимальная налоговая ставка для этого товара обратно пропорциональна значению эластичности спроса на этот товар по его цене. Из правила следует, что чем ниже абсолютное значение эластичности спроса на налогооблагаемый товар по его цене, тем по более высокой ставке с него должен взиматься налог. Дело в том, что дополнительное бремя положительно связано с эластичностью спроса на товар по его цене. Следовательно, для каждого значения налоговой ставки налог, взимаемый с товара с низкой эластичностью, приведет к меньшему дополнительному бремени, чем налог, взимаемый с товара с высокой эластичностью спроса по цене. Иными словами, указанное правило предполагает повышенное налогообложение товаров первой необходимости, от потребления которых экономические субъекты не откажутся практически ни при каком повышении цен. Хотя указанное правило идет вразрез с требованиями социальной справедливости, прецеденты его применения имеются. Так, в дореволюционной России значительная часть бюджета формировалась за счет акцизов на соль, спички и другие аналогичные товары.

Правило Корлетта-Хейга вовлекает в рассмотрение два налогооблагаемых товара и неналогооблагаемый досуг. Это правило предусматривает, что товар, который является более сильным комплементом досуга (или его более слабым субститутом), чем другой, должен облагаться по более высокой ставке. При этом необходимо определить, что два товара считаются комплементами, если рост цены на один товар влечет за собой снижения компенсированного спроса на другой товар; те же товары считаются субститутами в случае, если наблюдается обратная зависимость. Указанное правило можно интерпретировать следующим образом: несмотря на существование блага, которое не облагается налогом, его налогообложение тем не менее будет происходить путем взимания налога с товара, потребление которого дополняет потребление неналогооблагаемого блага.

Правило Корлетта-Хейга возможно обобщить, распространив его действие на множество товаров: предположим, что со всех налогооблагаемых товаров взимается налог по единой ставке. Если при сохранении общего уровня государственных доходов увеличить ставку налога на товары, являющиеся более сильными комплементами (или слабыми субститутами) досуга, чем товары, ставка налога на которые снижается, подобный шаг приведет к росту благосостояния. Потребление товаров первой необходимости менее всего связано с досугом - это жизненная необходимость. А вот такие товары как яхты, дорогая бытовая техника, спиртные напитки вполне можно считать комплементами досуга и облагать по повышенным ставкам.

Множественность ставок (вытекающая как из требования социальной справедливости, так и из ряда теорий эффективности) усложняет налогообложение, что приходит в противоречие с принципом простоты. Требование социальной справедливости, предусматривающее обложение более высоким налогом более высокообеспеченных, почти всегда входит в противоречие с требованием экономической эффективности по Стиглицу (за исключением, пожалуй, рассмотренного выше правила Корлетта-Хейга).

Данное явление знакомо экономистам, в том числе зарубежным и, по нашему мнению, оставляет за формирующими налоговую политику выбор из множества сочетаний социально-ориентированной либо направленной на максимальную экономическую эффективность налоговой политики без учета её социальных последствий.

Соотношение принципа простоты и принципа справедливости должно быть сформулировано, по нашему мнению, следующим образом: порядок взимания налога должен приближаться к справедливому до тех пор, пока выгоды от такого приближения в достаточной степени покрывают издержки, связанные с усложнением налогообложения. Аналогичным образом должна решаться проблема взаимосогласования принципов минимизации затрат на взимание налога и справедливости: допустимо увеличивать затраты на сбор налога лишь до тех пор, пока это окупается получаемыми выгодами.

При реализации изложенных правил существенную сложность будет представлять оценка сопоставляемых выгод и издержек, а также обоснование требуемой пропорции (доли прироста издержек в приросте выгод), достижение которой говорит об оптимальном состоянии.

Суть выдвинутых правил заключается скорее в указании характера соподчинения одних принципов налогообложения другим, постановка во главу угла экономических (справедливость, экономическая эффективность), а не технических (простота, дешевизна взимания) принципов. Кроме того, определение взаимосвязи принципов позволит «алгоритмизировать» процесс формирования методики обложения налогом на добавленную стоимость, в том числе в части установления льгот по этому налогу.

Выше было сделано (хотя и с оговоркой) допущение, что налог на добавленную стоимость является бременем предлагающих труд, иными словами, потребителей товаров, а не их производителей. Указанное допущение возможно благодаря явлению переложения налогов. Переложение, согласно определению представителя итальянской экономической школы М. Панталеоне - это процесс, с помощью которого плательщик вознаграждает себя полностью или частично за уплату налога.

В конце XIX в. английский исследователь Ф. Эджуорт считал, что два вопроса являются важнейшими для финансовой науки: принципы налогообложения и проблема переложения налогов. Исследование этой проблемы начали меркантилисты еще в XVII в., но и в XX в. М.Н. Соболев отмечал, что «вопрос о переложении налогов является самой трудной и наименее разработанной частью финансовой науки», при том, что «практическое значение этого явления громадно, т.к. оно может перевернуть все предположения государственной власти в ее налоговой политике». Поясним это положение рассуждениями М.И. Фридмана: «Вопрос о том, несет ли налог его юридический плательщик, или последний может перенести податную тягость на других лиц, является необходимой предпосылкой для разрешения вопросов о налоговой справедливости, прогрессивности или пропорциональности обложения, едином налоге и т.п.». Учитывая, что данное исследование направлено на выдвижение положений по совершенствованию методики применения льгот по налогу на добавленную стоимость на основе принципов налогообложения, в том числе: принципа справедливости, принятие во внимание явления переложения очень существенно.

Теории переложения, прежде всего, можно классифицировать на абсолютные и относительные. Абсолютные теории точно определяют степень переложимости того или иного налога и конкретных носителей налога. Вплоть до Д. Рикардо, экономическая мысль склонялась к переложению налогов на собственника земли. Д. Рикардо сделал вывод об условиях переложения земельного налога. В качестве вывода положение о том, что конечным носителем налога выступает предприниматель. Теория равномерного распределения налогов преобразовала основные моменты абсолютных теорий переложения. Суть данной теории состояла в равномерности распределения налогов между плательщиками, в соответствии с их платежеспособностью с помощью переложения. В последствие эта теория получила название оптимистической. Противоположной по направлению являлась пессимистическая теория. П. Прудон считал, что все налоги перекладываются на потребителя, который в основной своей массе имеет низкие доходы.

Как значительную надо отметить работу немецкого экономиста Р. Майера «Принципы справедливого налогообложения» (1884). Исследование Р. Майера построено на теории предельной полезности. Он рассматривал переложение как частный случай влияния налога на частное хозяйство, т.е. реакцию последнего на действия финансовой власти. Непосредственное действие налога заключается в уменьшении оборотного капитала (налог на издержки производства) или личного дохода. Сокращение дохода вследствие уплаты подоходного налога лишает плательщика удовлетворения наименее настоятельных потребностей, увеличивает интенсивность всех остальных потребностей. Такое же влияние оказывают косвенные налоги.

Итальянская школа определила основные положения математической теории переложения налогов. М. Панталеоне сформулировал динамический закон переложения, связав его с проблемой функциональной зависимости между налогом и ценой. Американская финансовая школа в своих исследованиях дала также ответ на вопрос, как распределяется налоговое бремя между производителем и потребителем в зависимости от эластичности спроса и предложения. Чем эластичнее спрос, тем меньше возможностей переложения на потребителя: так как переложение выражается в росте цен, а рост цен при эластичном спросе приводит к снижению продаж, повышение цен выше определенного значения будет невыгодно продавцу. Иная ситуация складывается при неэластичном спросе. Потребители приобретут нужное количество товара при любой цене, поэтому у продавца есть возможность полностью переложить налог на покупателя.

Известно, что наименьшей эластичностью спроса по цене обладают товары первой необходимости, либо товары, от потребления которых практически невозможно отказаться (плата за жилье и коммунальные услуги, плата за электроэнергию, газ для бытовых нужд и т.п.). Более того, так называемые товары Гиффена имеют положительную эластичность спроса по цене: с ростом цены товара спрос на него возрастает. К таким товарам следует отнести наиболее дешевые продовольственные товары: картофель, хлеб.

Таким образом, среди теоретиков налогообложения нет единого подхода к переложению налогов. По нашему мнению, наиболее обоснованными видятся положения математической теории переложения налогов.


Мерзляков Кирилл Владимирович







Интересное:


Методологические основы налогового администрирования
Зарубежный опыт косвенного налогообложения
Акцизное налогообложение
Фискальная, регулирующая и контрольно-регулятивная роль налогов и российской налоговой системы
Оптимизация межбюджетных отношений в налогообложении
Вернуться к списку публикаций