2012-01-01 13:35:50
ГлавнаяНалоги и налогообложение — Понятие налоговых льгот и их роль в налоговой политике



Понятие налоговых льгот и их роль в налоговой политике


Налоговые льготы, представляя собой один из элементов налогообложения, присутствующий в различных налогах и принимающий множество форм. Согласно пункту 1 статьи 56 Части первой Налогового Кодекса Российской Федерации, «льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере».

Это определение налоговых льгот обладает одновременно широтой и конкретностью - широтой, потому что позволяет отнести к категории льготы преимущества для налогоплательщика величины вне зависимости от их формы, конкретностью, так как устанавливает необходимый и достаточный признак налоговой льготы - наличие определенных преимуществ по сравнению с другими налогоплательщиками.

В то же время, приведенное определение не исключает и более узкого толкования: льготами признаются только преимущества, установленные исходя из статуса налогоплательщика (например, предприятие полностью находящееся в собственности общественных организаций инвалидов), в то время как преимущества по отдельным видам деятельности (например, освобождение от обложения налогом на добавленную стоимость оказания услуг по предоставлению в пользование жилых помещений) могут рассматриваться как дополнительное определение облагаемого оборота. Действительно, любой налогоплательщик, на законных основаниях осуществляющий эти виды деятельности, будет иметь возможность воспользоваться таким преимуществом. Для нашего исследования важно понимать налоговые льготы в более широком, можно сказать, экономическом, смысле, т.е. вне зависимости от конкретной формы их реализации: будь то освобождение групп налогоплательщиков, удовлетворяющих установленным законодательством условиям (численность персонала, объем выручки), так и отдельных операций (медицинские услуги), снижение ставки и т.д.

Налоговые льготы, согласно п. 2 ст. 17 Налогового кодекса Российской Федерации, являются необязательным элементом обложения. Налоговые льготы, практически всегда приводят к уменьшению доходов бюджета, тем самым как бы препятствуют налогу выполнять фискальную функцию. Отсюда становится очевидным, что налоговые льготы выступают единственным элементом налогообложения, ориентированным на выполнение иной функции налогообложения - регулирующей. В то же время, как будет показано далее, часть льгот выполняет техническую функцию при построении механизма взимания налога, в частности, способствуя избежанию двойного налогообложения, хотя таких льгот относительно немного и для их выявления необходим анализ механизма взимания конкретного налога.

Налоговая система оказывают влияние на экономику страны. В частности, введение налога на добавленную стоимость влияет на спрос и предложение облагаемых товаров (работ, услуг), а также на финансовые показатели производителя и продавца и реальную покупательную способность потребителей. Экономические решения, принятые в условии введения налога будут отличаться от принятых при допущении его отсутствия. Возможны два варианта действий с учетом указанного искажающего воздействия:

1) попытаться минимизировать данное воздействие;

2) попытаться скорректировать силу и направленность данного воздействия.

Как показывает мировой опыт установления налога на добавленную стоимость, все страны с различной степенью глубины вмешательства применяют второй вариант. Налог на добавленную стоимость в этом смысле не является исключением.

Налоговое регулирование — один из функциональных элементов в системе управления финансами любого государства. Оно действует в системе одновременно с другими экономическими методами управления. Характер взаимосвязи методов, по нашему мнению, таков:

• одни методы являются альтернативами других методов;

• применение одних методов может либо усиливать, либо ослаблять (вплоть до сведения на нет) действие других методов;

• применение одних методов может автоматически предопределить необходимость либо невозможность применения других методов.

Налоговое регулирование как теория и сфера практической деятельности имеет длительную историю. Уже в конце XVIII века закладывались основы современного государства, проводящего активную экономическую и финансовую политику, в том числе налоговую, что потребовало новых подходов к теории налогов и ее использования на практике.

Основателем научной теории налогов принято считать А. Смита (1723 — 1790). А. Смит рассматривал роль финансов в жизни государства широко (с позиций государства и благосостояния отдельного гражданина). Его книга «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) стала классическим трудом в области финансовой науки, а сформулированные основные четыре принципа налогообложения являются наиболее цитируемым местом в экономической литературе по вопросам налогообложения. А. Смит допускал, что в отдельных случаях налоги могут быть использованы в целях развития производства Однако, в целом, подход к налогам был ориентирован на фискальную точку зрения.

Во второй половине XIX века широкое распространение получила теория бюджетной необходимости, в рамках которой налоги должны использоваться исключительно в целях фискального характера. При этом основной задачей налоговой политики и налогового регулирования любого государства предполагалось обеспечение цели как можно меньше обременять плательщиков. Практика в это время шла впереди теории, и поэтому постепенно изменялись взгляды экономистов на роль налогов. Уже рассматривалась возможность использования налогов в целях радикального преобразования общественного устройства.

В 70-80 годах XIX века А.Г. Вагнер отмечает, что помимо чисто финансовых (фискальных) в задачи налогов входят и социально- политические цели. Он полагал, что через налоговый механизм регулирования государство может влиять на распределение национального дохода и на характер распоряжения доходами и имуществом налогоплательщиков. А.Г. Вагнер придерживался мнения, что существуют налоги, преследующие как обе, так и одну из целей: фискальную или социально-политическую. Социально-политические цели, по мнению А.Г. Вагнера, ограничивались сначала рамками регулирования распределения, а в последующем - распределения и потребления.

Взгляды Дж.М. Кейнса на роль финансов в государственном регулировании позволили рассматривать налоги не только как фискальные, но в гораздо большей степени как регулирующие, стабилизирующие инструменты экономической политики. Им впервые было введено понятие «налоговых стабилизаторов». Он был сторонником прогрессивного обложения личных доходов; согласно его теории, прогрессивные налоги действуют в экономической системе управления как «встроенные механизмы гибкости».

Концепция «встроенных стабилизаторов» экономики получила широкое распространение, роль которых, как предполагалось, способны выполнять именно прогрессивная система налогообложения и социальные выплаты государства, особенно пособия по безработице, которые действуют автоматически, как только в них возникает необходимость. Их роль как стабилизаторов состоит в том, чтобы сглаживать последствия экономических циклов и содействовать стабильности экономического положения. В частности, Дж.М. Кейнс отмечал, что во время экономического подъема облагаемые доходы растут медленнее, чем налоговые поступления, а при кризисе налоги уменьшаются быстрее, чем падают доходы, тем самым достигается относительное равновесие в обществе.

Сокращаясь (за счет снижения налоговой ставки, налоговых льгот), налоги способствуют росту доходов, побуждая тем самым и «склонность к потреблению» и стимулируя спрос.

Следует также отметить, что кейнсианцы, защищающие освобождение от налогов малообеспеченных слоев населения параллельно с прогрессивным налогообложением богатых, обосновывали это не только доказательствами стимулирующей роли подобных мер, но и их социально справедливым характером.

После второй мировой войны кейнсианская теория получила всеобщее признание, и оказала решающее влияние на выбор государственного типа налоговой политики, тем самым значительно расширились масштабы налогового регулирования экономики. В дальнейшем проблема налогового регулирования обсуждалась многими научными школами.

Как альтернатива кейнсианству с 50-х г.г. начало развиваться одно из теоретических направлений либерализма - монетаризм, основоположником которого является М.Фридман. Монетаристская модель предполагает минимальный уровень налогов и замену государственных инвестиций частными, перевод большей части традиционно финансируемых государством отраслей в частные руки. При этом основным средством регулирования экономики является изменение денежной массы и процента банковских ставок. Главный практический вывод монетаристов — ограничить бюджетную деятельность государства и свести централизованное регулирование к устойчивой кредитно-денежной политике, независимой от фазы экономического цикла развития государства и имеющей преимущественно антиинфляционную направленность. Таким образом, неоклассики, отдавая приоритет эффективности самого рыночного механизма, ратуют за ограничение налогово-бюджетной деятельности государства, прежде всего свертывание социальных программ и связанных с ними расходов, считая его одной из основных предпосылок и условий экономического роста.

В СССР в период НЭПа широко использовались отдельные элементы налогового регулирования, и в экономической литературе рассматривалось воздействие налогов на различные стороны хозяйственной жизни. Так, в частности, А.А. Соколов указывал, что «налоги могут служить средством регулирования потребления, а через него средством воздействия на распределение производительных сил. Наконец, налоги на товары могут являться и прямым средством воздействия на производство или содействие производству...».

В годы НЭПа широко использовались такие методы налогового регулирования, как: дифференциация ставок промыслового, сельскохозяйственного, подоходно-поимущественного налогов, что позволяло направлять капиталы в те отрасли, развитие которых не было обеспечено достаточными государственными ресурсами.

Следует подчеркнуть, что уже в то время А.А. Тривус отмечал, что «регулирование частно-хозяйственной деятельности путем налогов и других мер может быть доведено до таких размеров, при которых оно становится по существу весьма близким к управлению, отличаясь от последнего, главным образом, лишь организационными формами», что сохраняет свою актуальность и по сей день.

Проблемные вопросы и сущность налогового регулирования рассматривали многие ученые экономисты.

По мнению И. Горского, налоговое регулирование сводится только к применению налоговых льгот: освобождению от налога, понижению его ставки, смягчению условий налогообложения и т.д.

Налоговое регулирование рыночной экономики как составная часть общей системы государственного воздействия является важным средством воздействия на ход социально-экономических процессов. Таким образом, налоговое регулирование является составной частью управления и представляет собой целенаправленное воздействие на количественные параметры и структурное соотношение производства, потребления и благосостояния с использованием налоговых рычагов и методов, исходя из внутренней сущности налоговой системы, в целях выполнения задач налоговой политики государства.

Какой из подходов к налоговому регулированию является наиболее адекватным для условий современной России? Для ответа на этот вопрос обратимся к аргументации, приведенной в статье А. Виссарионова и О. Еланчук «Использование налогов в государственном регулировании экономики России (вопросы методологии)», опубликованной в пятом номере журнала «Проблемы теории и практики управления» за 2000 год.

Из теории известно, что кривая совокупного предложения не является линейной, а приближается к вертикали по мере того, как экономика стремится достичь полной занятости. В том случае, если уровень производства значительно ниже, чем уровень валового национального продукта, достигаемый при полной занятости, и цены при этом неизменны, кривая совокупного предложения представляет собой очень пологий, почти горизонтальный отрезок, называемый «кейнсианским». Если же производство приближается к уровню полной занятости и одновременно происходит рост цен, данная кривая становится почти вертикальной («классический» отрезок). Соответственно арсенал средств налоговой политики в условиях прохождения экономикой «кейнсианского» и «классического» отрезков будет иметь существенные отличия.

Речь идет не столько о разных доктринах и подходах к регулированию экономики, сколько о правильной идентификации исходных условий с целью применения адекватной в данных обстоятельствах методологии. Базовая задача налоговой политики состоит, таким образом, в том, чтобы правильно составить композицию налоговых мер в зависимости от исходных условий.

Экономика большинства развитых стран Запада проходила «кейнсианский» отрезок в период, приходящийся на вторую треть XX в. Этот период характеризовался тем, что уровень производства и занятости был далек от полного насыщения, и комплекс мер по оживлению производства направлялся в первую очередь на стимулирование совокупного спроса, а через него и совокупного предложения.

Для данного исследования, направленного на выработку методики установления налоговых льгот по налогу на добавленную стоимость и формированию обоснованных рекомендаций по совершенствованию установленных льгот по налогу на добавленную стоимость, из рассмотренных теоретических положений и анализа их применимости к ситуации в России важно выделить следующее:

• существует множество различных подходов к формированию налоговой политики;

• специфика условий Российской Федерации позволяет отдать предпочтение кейнсианскому подходу к налоговому регулированию;

• кейнсианский подход предполагает, в частности, прогрессивный характер налогообложения, снижение уровня налогов в условиях кризиса, стимулирование спроса.

Эволюция экономических учений привела к формированию двух полярных моделей рыночной экономики:

либеральная модель - незначительное вмешательство государства в хозяйственные процессы, узкий государственный сектор экономики, широкая свобода хозяйствующих субъектов, минимальное участие государства в решении

социально-ориентированная модель - значительная степень государственного регулирования, высокий удельный вес государственного сектора, регламентация рынка как на макро, так и на микроуровне, государственный патернализм направлен почти на все слои населения. Этой модели придерживается Германия, Норвегия, Швеция, Австрия, Япония.

Можно утверждать, что в настоящее время в России сложилась некая смешанная рыночная модель, сочетающая элементы двух основных моделей. Такая особенность и определяет подход к формированию принципов налогообложения в Российской Федерации.

Вокруг налоговых льгот продолжается дискуссия. Одни ученые считают, что необходимо максимально сократить количество налоговых льгот, другие - что меры должны быть направлены не столько на сокращение, сколько на повышение эффективности налоговых льгот. По мнению противников налоговых льгот, наличие многочисленных льгот, многие из которых носят индивидуальный характер и зачастую не имеют никакого экономического обоснования, приводит к увеличению общей налоговой нагрузки на добросовестных и плохо защищенных налогоплательщиков. Установление налоговых льгот для одних плательщиков приводит к увеличению налоговой нагрузки на других. Это может создавать, по их мнению, абсолютное неравенство между отдельными группами налогоплательщиков. В результате действующая налоговая система вызывает массовое уклонение плательщиков от уплаты налогов и банкротство вполне жизнеспособных производителей. Поэтому, считают они, одним из важнейших направлений совершенствования налоговой системы должна стать ликвидация многочисленных налоговых льгот, дающих значительные преимущества отдельным налогоплательщикам и возможность для уклонения от уплаты налогов.

Сторонники повышения эффективности налоговых льгот, в принципе соглашаясь с позицией первых, считают, что налоги служат не только для фискальных целей, но являются и эффективным инструментом проведения государственной экономической политики. Введение новых налогов, их отмена, передача их из федерального ведения в региональное и наоборот, изменение налоговых ставок, установления и ликвидация налоговых льгот - все это оказывает либо стимулирующее, либо ограничивающее воздействие на экономику. По их мнению, если проводить политику ликвидации налоговых льгот, то это значит лишить государство одного из инструментов регулирования экономики, возможности определять и стимулировать приоритетные отрасли.

Установление налоговых льгот не является единственно возможным способом проведения активной налоговой политики. В . частности, альтернативными способами выступают:

• ограничение объектов обложения на этапе их определения;

• сужение круга плательщиков налога при его установлении;

• возложение на отдельных налогоплательщиков более обременительных по сравнению с другими условий.

Первые две возможности зачастую диктуются соображениями сложности налогового администрирования. Так, теоретически более справедливым было бы обложение налогом на добавленную стоимость продукции собственного производства физических лиц: «услуги» себе (своей семье) по приготовлению пищи, уборке в доме и т.п. Администрирование подобных объектов обложения представляло бы собой значительную трудность, и, кроме того, кардинально ограничило бы сферу частной жизни.

Достаточно длительный период в Российской Федерации индивидуальные предприниматели не признавались налогоплательщиками налога на добавленную стоимость. Кроме того, общепринято не включать в круг плательщиков налога на добавленную стоимость физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями (кроме налога на добавленную стоимость подлежащего уплате по ввозимым на таможенную территорию товарам), хотя принципиальных препятствий для данного шага нет. Дело в том, что база налога на доходы физических лиц, в том числе не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, включает доходы от продажи любого имущества, несмотря на практически отсутствующую систему контроля за такими доходами за исключением отдельных видов имущества (подлежащих государственной или иной регистрации).

С учетом вышеизложенного можно утверждать, что в настоящее время в Российской Федерации освобождены от налогообложения потребление физическими лицами - не индивидуальными предпринимателями товаров (работ, услуг) собственного изготовления, а также реализация ими товаров (работ, услуг) в рамках деятельности, не признаваемой предпринимательской.

Установление более обременительных условий для отдельных плательщиков или видов деятельности, хотя и достаточно нейтрально по экономическим, не слишком привлекательно по многим другим соображениям:

• правовым (возможны иски о дискриминации в экономических правах);

• психологическим (придание отдельным категориям налогоплательщиков статуса притесняемых не будет способствовать лояльности последних);

• политическим (притесненные лица могут стать центром консолидации сил, выступающих с критикой действующей власти).

Пожалуй, практически применяемой и приемлемой модификацией указанного пути активной налоговой политики выступают акцизы на товары, потребление которых государство может себе позволить дестимулировать — алкогольная продукция, табачные изделия. В некоторых зарубежных странах применяются повышенные ставки налога на добавленную стоимость на предметы роскоши. По нашему мнению, принципиальных противоречий для такой меры в Российской Федерации нет, но более адекватным средством дестимулирования производства отдельных товаров либо мобилизации в бюджет части доходов от их реализации являются акцизы.


Мерзляков Кирилл Владимирович







Интересное:


Акцизное налогообложение
Совершенствование налоговой политики в период глобализации экономики Российской Федерации
Приоритеты, механизмы и пути реализации эффективной налоговой политики
Налогоплательщики - социологический портрет и управление отношениями субъектов налогообложения
Налог на доходы физических лиц (подоходный налог)
Вернуться к списку публикаций