2011-12-27 17:17:30
ГлавнаяБанки и банковское дело — Региональные проблемы взаимодействия государства и банковской системы



Региональные проблемы взаимодействия государства и банковской системы


В современном мире четко проявляются две тенденции, связанные, с одной стороны, с повышением самостоятельности регионов в принятии экономических решений и их финансовой независимости, а, с другой стороны, с углублением межрегиональной кооперации и специализации, которые предопределяют безусловную невозможность их обособленного существования. Одновременно эти процессы порождают объективные противоречия между центром и регионами в вопросах распределения финансовых ресурсов и полномочий по регулированию экономических процессов.

При рассмотрении банковской системы данные противоречия проявляются особенно остро в силу специфической природы банковской системы как единого для всей страны механизма с жесткой иерархической структурой. С учетом регионального аспекта в сложном процессе регулирования банковской системы можно выделить три слагаемых: механизм взаимодействия банковских учреждений с региональными правительствами; определение набора регулирующих полномочий в области банковского дела и денежно-кредитной политики, передаваемых на региональный уровень; распределение банковских учреждений и активов по территории страны.

В условиях современной России проблема регионального структурирования банковской системы приобретает особую значимость, что во многом обусловлено ходом развития и реформирования экономики страны за последние годы.

До кардинального реформирования банковской системы в 1990-1992 г.г. в России существовали спецбанки - централизованные банковские структуры, осуществлявшие полномасштабную деятельность на всей территории страны и, соответственно, обеспечивавшие обслуживание клиентов независимо от их региональной принадлежности. В ходе рыночных преобразований сохранились Сбербанк и Агропромбанк, как банки общенационального масштаба в силу их традиционной специализации. Но они не могли уже удовлетворять потребности, как большинства крупных промышленных предприятий, так и вновь создаваемых новых коммерческих организаций разного профиля. В 1992-1995 г. возникли коммерческие банки, которые действовали в основном в пределах региона, будучи связанными друг с другом только платежно-расчетной системой Банка России. Это крайне затрудняло межрегиональный перелив капитала.

Регионы фактически утратили доступ к централизованным рынкам банковских услуг, но получили собственные относительно самостоятельные банковские сообщества, в значительной степени изолированные друг от друга. Более или менее развивающиеся регионы получили возможность частично контролировать и регулировать денежно-кредитные отношения на своей территории через контроль над местными банками, осуществляемый путем прямого или косвенного участия в капитале, а также посредством неформальных связей с руководством банков. Напротив, менее развитые регионы попали в полную зависимость от централизованных банковских структур или банков других регионов, что привело к оттоку кредитных ресурсов из региона и усугублению их экономических проблем.

С 1995-1996 г.г. сложилась ситуация, при которой крупнейшие банки страны не имели возможности расширять свою деятельность, не выходя за рамки основных финансовых центров страны. Они, активно осуществляя операции на рынке иностранной валюты и федеральных государственных ценных бумаг, стремились сосредоточить контроль над большей частью банковских активов в регионах. Это порождало столкновение интересов этих банков и региональных правительств, утрачивающих контроль за кредитной сферой и, соответственно, противодействующих расширению деятельности банков из других регионов на своей территории. В целях обезопасить региональные рынки товаров, труда и капитала в отдельных регионах стали создавать замкнутые автаркические хозяйства с низким потенциалом развития, тогда как в благоприятных условиях любой хозяйствующий субъект стремится к самоорганизации и к расширению возможностей для эффективного применения ресурсов общества в целом. Для преодоления кризисных явлений в экономике российских регионов, сложившихся в России в начале 1990-х г., региональные власти путем стимулирования стремились увеличить приток капитала, в том числе через экспансию местных банков в соседние регионы и предоставления внешним инвесторам наилучших условий и гарантий.

Банковский кризис 1998 г. привел к значительной утрате крупнейшими банками своих позиций в регионах. В результате сворачивания деятельности банков федерального уровня для региональных банков был затруднен доступ к рынкам межбанковских кредитов и ценных бумаг. Это вызвало в отдельных регионах относительный избыток кредитных ресурсов. Для нормализации деятельности банковской системы в целом в ближайшей перспективе требуется либо восстановление на минимально приемлемом уровне функционирования системообразующих банков, либо поиск способов обеспечения единства банковского рынка на основе прямого взаимодействия между региональными банками.

В отличие от многих других элементов рыночной инфраструктуры банковская система государства не может быть сведена к совокупности ее региональных элементов. Она обладает некоторыми неделимыми функциями, к которым, в первую очередь, относятся эмиссия платежных инструментов с законодательно закрепленной абсолютной ликвидностью и посредничество в проведении единой государственной экономической политики в отношении небанковских секторов хозяйства.

С институциональной точки зрения банковскую систему региона можно формально определить как совокупность действующих на данной территории кредитных учреждений и их филиалов, а также подразделений центрального эмиссионного банка. При этом необходимо учитывать, что данная совокупность не обладает целостностью и замкнутостью, поскольку действует в едином правовом и экономическом пространстве с другими отечественными кредитными учреждениями. Она функционально несостоятельна в отрыве от общегосударственной банковской инфраструктуры. Поэтому «банковская система региона», применяемый иногда в экономической литературе, по нашему мнению, допустимо использовать с учетом указанных оговорок.

В то же время нельзя игнорировать региональный рынок банковских услуг. На уровне региона существуют определенная потребность в кредитных ресурсах, посреднических и технических услугах банков. Кроме того, региональные банки имеют возможность принимать вклады юридических и физических лиц. В регионах, особенно обладающих финансовой самостоятельностью и широкими внешними экономическими связями, предпосылки для формирования банковской системы (выше упоминалось, что данный термин используется здесь условно), институционально и функционально аналогичной банковской системе страны, за исключением права денежной эмиссии. В развитии региональных банковских систем заинтересованы региональные власти, использующие банковские учреждения для решения важнейших социально- экономических проблем региона. К сожалению, российским законодательством региональное регулирование в банковской сфере не предусмотрено, хотя некоторые рычаги экономического воздействия на коммерческие банки у региональных правительств есть.

Данное воздействие при современной нормативной базе может быть осуществлено в нескольких формах: через изменения в налогообложении (в части платежей, поступающих в бюджеты соответствующих уровней, и в пределах, установленных федеральным законодательством); через отношения собственности, в том числе опосредованные, то есть путем участия регионального правительства в капитале коммерческих банков или контролируемых ими небанковских организаций через привлечение банков к осуществлению совместных с региональным правительством проектов, а также оказание им различного рода организационного содействия.

Главной характеристикой перечисленных выше форм экономического воздействия на банки является то, что все они требуют от регионального правительства прямых или косвенных расходов, так как связаны с предоставлением банкам не предусмотренных федеральным законодательством льгот и привилегий. Соответственно, их практическое применение должно в обязательном порядке сопровождаться расчетом экономической эффективности во избежание нецелесообразного расходования государственных средств и возможных злоупотреблений.

Говоря о целесообразности регионального регулирования банковской деятельности, исключительно важное значение имеет крайне неравномерное распределение банковских учреждений по территории страны. Это приводит к сверхконцентрации финансовых ресурсов в одних районах и их недостатку в других. Большинство коммерческих банков, являющихся основой банковской системы России и аккумулирующих подавляющее большинство банковских ресурсов и операций страны, расположены в Москве. Из 1275 банков, сохранивших лицензии на 9 сентября 2002 г., 45,7% банковских учреждений сосредоточено в г. Москве. В конце 2002 г. предприятиям, организация, банкам и физическим лицам г. Москвы Московской области было представлено 85% кредитов от их общего объема в РФ. На этот регион приходится более 83% активов банковской системы и свыше 70% банковского капитала. Доминирующее положение столичных банков было характерно и для России начала XX века: в 1914 г. из 50 коммерческих банков в Санкт-Петербурге находилось 13 (26%), которые аккумулировали 73% депозитных и 72% учетно-ссудных операций всех коммерческих банков, однако в это же время на периферии действовало 7765 учреждений мелкого кредита (общества взаимного кредитования, городские банки, ссудно-сберегательные и кредитные товарищества), которые были непосредственно ориентированы на обслуживание минимальных потребностей местного хозяйства. Для наиболее развитых стран, напротив, характерно существование нескольких банковских центров, сопоставимых по уровню значимости, тогда как в России во втором финансовом центре - Санкт-Петербурге - на начало 1998 г. было расположено в 17 раз меньше банков, чем в Москве.

Аккумуляция ресурсов московскими банками во всех регионах позволяет финансировать наиболее перспективные проекты общенационального значения, что невозможно силами отдельного региона. Кроме того, наличие банков национального масштаба позволяет их вкладчикам участвовать в мероприятиях, которые наиболее привлекательны с инвестиционной точки зрения. Но такое положение вызывает у региональных властей обоснованное беспокойство по поводу возможного оттока капитала из региона и желание административными мерами противодействовать деятельности на своей территории «чужих» банков.

Одна из причин концентрации финансовых ресурсов в московских банках заключается в преувеличенной роли, которую играет федеральное правительство на финансовом рынке, что способствовало чрезвычайно быстрому росту коммерческих банков, непосредственно обслуживавших финансовые потоки, связанные с перераспределением средств через федеральный бюджет, и рынок долговых обязательств федерального правительства. В качестве другой причины неадекватности регионального распределения банковского капитала региональной структуре экономики в целом можно назвать унификацию юридического статуса всех коммерческих банков и единство применяемых к ним мер контроля и регулирования, что дает значительные преимущества крупным банкам и дискриминирует мелкие банки регионального и местного значения, закрытие которых может поставить вопрос о невозможности полноценного банковского обслуживания отдаленных районов.

В зарубежной практике проблема охвата банковской сетью всей территории страны решается на основе двух основных моделей регионального структурирования банковской системы, которые можно условно назвать британской и американской. Первая из них предполагает наличие небольшого числа банков национального масштаба, имеющих широкую филиальную сеть. Такая структура банковской системы позволяет упростить государственный контроль за деятельностью банков, обеспечивает максимально свободный межрегиональный перелив капитала и равный доступ к банковским услугам для всех регионов страны. Вторая основывается на разделении коммерческих банков на два уровня (национальный и штата), причем банки уровня штата ограничены в открытии филиалов, но их деятельность регламентируется правительствами штатов и для них, соответственно, может быть установлен более мягкий режим функционирования. Такая система стимулирует развитие банковского обслуживания периферийных регионов местными банками, создавая им благоприятные условия для конкуренции с крупными банками национального уровня.

В США обеспечен высокий уровень обеспеченности населения банковскими учреждениями. Численность населения 12 стран - членов Европейского сообщества лишь на 30% больше населения США. Однако число коммерческих банков в ЕС равно лишь 1/6 от их количества в США. В ЕС на один коммерческий банк приходится 150 тыс. жителей, в США - 20тыс. В США конкуренция между банками существенно сильнее, чем в Европе. Пять самых крупных банковских учреждений в Бельгии, Дании, Франции, Италии, Испании и Великобритании привлекают более 30% вкладов своих граждан. В США на 5 крупнейших банков приходится лишь 10% вкладчиков.

Отсутствие дифференциации в требованиях к банкам различного уровня значимости предопределило смещение процесса формирования в сторону британской модели путем расширения региональной сети московских банков и поглощения мелких банков крупными. На долю Сбербанка приходится около 75% вкладов населения.

В результате кризиса 1998 г. ведущие банки страны оказались в самом тяжелом финансовом положении, региональные же банки, осуществлявшие привлечение ресурсов внутри страны и кредитование перспективных предприятий реального сектора экономики, понесли наименьшие потери. В данных условиях ЦБ вынужден декларировать изменение своих приоритетов в области регионального структурирования банковской системы, признавая наиболее перспективными стабильные региональные банки, а не банки общенационального масштаба, ориентированные на международные операции и обслуживание финансового рынка.

С укреплением финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований, на наш взгляд, целесообразно отказаться от равного государственного регулирования всех банков, действующих на территории всей страны. Имеет смысл предоставить некоторым мелким банкам льготы в обмен на определенные ограничения в их деятельности. Помимо этого целесообразным представляется использование опыта функционирования специализированных кредитных организаций местного значения. Такой опыт имеется в зарубежных странах. Он же действовал в России до начала XX века.

К интересам регионального правительства, реализуемым во взаимодействии с банковскими учреждениями, можно отнести: обеспечение экономической самостоятельности региона; привлечение инвестиционных ресурсов; организация эффективного обслуживания внутреннего и внешнего финансового оборота и наличие в регионе достаточного количества платежных средств; обслуживание собственных финансовых операций правительства и организация контроля за деятельностью небанковских лиц; осуществление перераспределения финансовых ресурсов внутри региона по приоритетным с точки зрения правительства направлениям.

В настоящее время в России используются три принципиальные схемы организации взаимодействия коммерческих банков и других кредитно- финансовых учреждений с органами государственной власти местного и регионального уровней. Все они призваны обеспечить обслуживание потребностей правительства в услугах финансовых посредников по управлению его денежными ресурсами, доступ правительства к денежному рынку и возможность проведения экономической политики в целях воздействия на различные сектора регионального хозяйства.

Первая из схем предполагает создание банков, строящих свою деятельность на основе общих с коммерческими банками принципов, но находящихся под полным контролем государственных органов соответствующего уровня. Это достигается путем приобретения ими контрольного пакета акций действующего банка, либо создания нового. Создание таких банков целесообразно, как правило, на федеральном, общегосударственном уровне, где существуют соответствующие макроэкономические задачи, контрольный аппарат и финансовые возможности.

Вторая схема взаимодействия правительства и банковской системы основана на частичном участии государства в капитале коммерческих банков (менее контрольного пакета). Такое участие широко практикуется на региональном и местном уровнях. По сравнению с полным контролем частичное участие требует меньших финансовых затрат, в том числе и потенциальных. Обладание пакетом из 5-10% акций, как правило, дает владельцу право на представительство в совете директоров, что позволяет участвовать в принятии стратегических решений, получать полную оперативную информацию о деятельности банка, а также контролировать его работу. Частичное участие в капиталах коммерческих банков дает мониторинговый эффект и возможность следить за реальной ситуацией в банковском секторе и за бюджетными средствами, размещенными в данных банках, а также получать некоторый доход в виде дивидендов.

Третий способ взаимодействия, получивший в России широкое распространение на всех уровнях, - это партнерские отношения, основанные на придании коммерческим банкам, в т.ч. находящимся под полным или частичным контролем государства, статуса уполномоченных банков правительства по тем или иным операциям и/или направлениям деятельности. Основой взаимодействия в данном случае являются не отношения собственности, а договор, предусматривающий предоставление банком правительству некоторого набора финансовых услуг в обмен на получение либо определенных льгот и привилегий, либо вознаграждения. При заключении договора целесообразно придерживаться принципов добровольности, открытости и конкуренции, а также максимально четко определить в договоре универсальный для всех уполномоченных банков набор прав и обязанностей сторон во избежание необоснованных требований друг к другу и в целях прозрачности взаимных обязательств для внешнего контроля.

Отбор банков должен производиться на основе количественных и качественных характеристик их деятельности претендентов. В качестве таких показателей могут быть соблюдение экономических нормативов, выполнение резервных требований, наличие собственных средств, сети филиалов и отделений, банков-корреспондентов, финансовая эффективность деятельности, уровень рискованности операций банка, ликвидность, оказание финансовой поддержки государству (объем вложений в ценные бумаги регионального правительства, кредитование бюджетных организаций, государственных программ и предприятий).

В целях повышения объективности оценки целесообразно поручить экспертизу представленных документов аудиторской фирме, банковской ассоциации или другому коммерческому банку. Столь жесткий подход к отбору уполномоченных банков продиктован, в частности, тем, что правительство любого уровня в современной ситуации не в состоянии тратить средства на выведение проблемных банков из кризиса, оно нуждается в партнерах, способных действовать самостоятельно.

В соответствии с договоренностью уполномоченные коммерческие банки могут: предоставлять правительству или под его гарантии кредитные ресурсы на льготных условиях; обслуживать текущие счета бюджета и бюджетных организаций с выплатой процентов и информировать об их состоянии и движении; осуществлять контроль за использованием бюджетных средств и агентское обслуживание правительства по различным операциям (выпуск и обращение ценных бумаг, экспортно-импортные операции, управление собственностью, проектное финансирование и т.п.); проводить разработки или экономическую экспертизу инвестиционных и прочих проектов; оказывать информационное и консультационное содействие государственным органам и бюджетным организациям.

В свою очередь, правительство может оказывать банкам содействие в решении таких задач, как приоритетное размещение временно свободных денежных ресурсов в данном банке; преимущественное право на участие в инвестиционных проектах, инициируемых правительством; расширенные права на операции с ценными бумагами правительства; создание благоприятных хозяйственных условий для функционирования банка и расширения его деятельности; предоставление уполномоченным банкам некоторых льготы по уплате налогов и другим обязательным платежам.

Региональное банковское регулирование и взаимодействие регионального правительства с коммерческими банками возможно и целесообразно. Однако оно должно базироваться на принципах экономического расчета и не противоречить федеральному законодательству. В перспективе усиление расслоения на банки федерального и регионального уровня представляется весьма вероятным и целесообразным. При этом деятельность банков федерального уровня будет концентрироваться на финансировании крупнейших проектов и межрегиональном перераспределении капитала, обеспечении внешнеэкономических связей. Региональные банки могут успешно действовать на местном уровне, поскольку большая часть финансовых операций производится внутри регионов и не требует использования элементов общегосударственной банковской инфраструктуры. Помимо этого они должны иметь стабильный выход на межрегиональные рынки капитала, рынок федеральных государственных ценных бумаг и корпоративных ценных бумаг, которые, вероятно, останутся централизованными. В то же время банковский контроль должен оставаться в ведении федеральных властей, что позволит избежать несогласованности денежно-кредитной политики и попыток использования правительствами тех или иных регионов возможностей банковской системы в целях, противоречащих интересам других регионов и федерации в целом.

Одним из направлений решения региональных проблем взаимодействия государства и банковской системы является стимулирование банков в их работе с малым бизнесом, который должен получить широкое развитие в регионах. До последнего времени рынок кредитования малого бизнеса не получил должного развития. Об этом можно судить по следующим данным. На начало 2002 г., по данным Центробанка, общий объем выданных российскими банками кредитов составил более 46 млрд. долл., из них на долю малых предприятий досталось не более 1-2%.

Малый бизнес чрезвычайно важен для развития как экономики в целом, так и регионов в силу своей общественной роли. Для увеличения притока капитала в этот сектор экономики в мировой экономике обычно используются государственные программы предоставления кредитных гарантий и субсидирования процентных ставок по кредитам для малых предприятий. С помощью таких программ ограничивается потребность в прямых бюджетных ассигнованиях на нужды кредитования малого бизнеса. Для этих целей активно используется опыт банковского сектора.

В развитых странах кредитование предприятий малого бизнеса является одним из приоритетных направлений в деятельности банков. Малый бизнес в России также составляет огромный потенциал кредитования. По данным Госкомстата РФ, на начало 2002 г. в России зарегистрировано 5,6 млн. малых предприятий. Согласно исследованиям, проведенным Рабочим центром экономических реформ при правительстве РФ, 3,8 млн. малых предприятий заинтересованы в получении кредитов. В год одному из таких заемщиков в среднем требуется 11,3 тыс. долларов. Это означает, что общий объем требуемых кредитов составляет приблизительно 42,6 млрд. долларов. Потенциал рынка кредитования малого бизнеса значительно превышает возможности банковского сектора.

До недавнего времени кредитование малого бизнеса в России осуществлялось в основном за счет средств иностранных фондов. Одним из первых кредитованием малого бизнеса занялся Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). При его участии в 1994 г. был создан Фонд поддержки малого бизнеса. При этом ЕБРР напрямую предприятия не кредитовал. Он работает с банками и агентами, которые находят заемщика и кредитуют его за счет денег Европейского банка. До кризиса 1998 г. в программе ЕБРР участвовало 15 российских банков. Сейчас с фондом ЕБРР работают 5 банков - Сбербанк России, Банк кредитования малого бизнеса, Нижегородский банкирский дом, Дальневосточный банк и Инвестиционный банк Кубани. Они кредитуют предприятия в 29 регионах России.

Помимо денег ЕБРР, российские банки кредитуют малый бизнес за счет средств, выделяемых фондом США - Россия (TUSRIF), международной финансовой корпорацией (IFC) и Агентства международного развития под патронажем правительства США (USAID).

Средств, выделяемых иностранными фондами предприятиям малого бизнеса, явно недостаточно. Что касается российских банков, то они при кредитовании малых предприятий сталкиваются с целым рядом проблем. Прежде всего, в России отсутствует законодательство, стимулирующее кредитование малого бизнеса. У банков нет действенных инструментов возврата кредитов. К этому следует добавить, что у банков есть преимущественно короткие ресурсы, а для кредитования малого бизнеса нужны длительные и дешевые ресурсы.

Ситуация, в которой находится малые и средние банки, не позволяет им активно работать на рынке кредитования малого бизнеса. Без помощи государства эту проблему нельзя решить. Но ее решение не сводится к поддержке малого бизнеса, используя Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, в который из бюджета 2002 г. было выделено всего 20 млн. руб. Большую значимость приобретает стимулирование работы банков с малым бизнесом. Оно может быть реализовано в форме предоставления государственных кредитных гарантий, компенсаций процентных ставок по кредитам, льготных нормативов отчислений в фонд резервирования и т.д.

Осуществление государством широкого спектра мер по стимулированию работы банков с малым бизнесом будет способствовать более полному использованию созидательного потенциала и возможностей регионов, не допуская разъединения страны на самодостаточные независимые от Центра территории и усиления центробежных тенденций. Банковская система как инфраструктурный элемент экономической политики государства призвана обеспечить реализацию общенациональных интересов и целостности управления экономикой предоставляя широкую свободу регионам в использовании материальных и трудовых ресурсов имеющихся в их распоряжении.

Банковская система как инфраструктурный элемент экономической политики государства призвана обеспечить реализацию общенациональных интересов и целостность управления экономикой предоставляя широкую свободу регионам в использовании материальных и трудовых ресурсов, имеющихся в их распоряжении.


Наумов Игорь Николаевич







Интересное:


Возможности роста количественного потенциала развития банковской инфраструктуры
Супермаркеты кредита
Функциональная структура банковской системы и ее государственное регулирование
О необходимости создания системы страхования депозитов в России
Становление инвестиционно-кредитной деятельности коммерческих банков
Вернуться к списку публикаций