2011-12-27 17:12:49
ГлавнаяБанки и банковское дело — Функциональная структура банковской системы и ее государственное регулирование



Функциональная структура банковской системы и ее государственное регулирование


Функциональная структура банковской системы характеризует способ распределения полномочий и функций между составляющими банковскую систему институтами, а также между банковской системой и небанковским сектором экономики. Она находит выражение в уровнях специализации, стратификации и диверсификации.

Специализация банковской системы представляет собой как формальное, так и фактическое разделение функций между различными составляющими ее институтами. Когда речь идет о специализации, то в первую очередь выделяют разграничение полномочий между уровнями банковской системы, то есть между центральным эмиссионным банком и коммерческими банками, а также наличие в рамках нижнего уровня банковской системы кредитных учреждений, ориентированных на специфический набор операций клиентов и имеющих отличный от других учреждений правовой статус.

Функции ЦБ, обеспечивающих контроль за банковской системой, проведение денежно-кредитной политики и банковское обслуживание правительства в различных странах практически идентичны - эмиссия бумажных денег, рефинансирование коммерческих банков, установление экономических и прочих требований к банкам и надзор за их соблюдением, хранение государственных золотовалютных резервов. При этом набор банковских операций, осуществляемых ими в качестве действующих кредитных учреждений, существенно может отличаться.

Например, обслуживание системы межбанковских расчетов, кассовое исполнение бюджетов всех уровней и ведение счетов бюджетных организаций, обслуживание выпуска и обращения государственных ценных бумаг, кредитование отдельных категорий заемщиков может осуществляться как центральным эмиссионным банком, так и коммерческими банками. В зависимости от проводимой правительством политики подход к осуществлению данных функций ЦБ может варьироваться от полного запрещения до полной монополизации. Тенденция к расширению прямого участия ЦБ в операциях с небанковскими лицами имеет место в ситуациях экономической нестабильности, либо при стремлении правительства к активизации роли государства в экономике.

На современном этапе в наиболее развитых странах прямое участие ЦБ в обслуживании оборота финансовых активов в хозяйстве сводится к минимуму. В России через систему Банка России осуществляется подавляющее большинство межбанковских расчетов. ЦБ организует функционирование рынка некоторых ценных бумаг федерального правительства, в его учреждения постепенно переводятся доходные счета федерального бюджета и текущие счета бюджетных организаций (все счета формируемого федерального казначейства также должны открываться в учреждениях ЦБ РФ). Операции с небанковскими лицами, в том числе их кредитование, Банк России осуществлять не вправе (за исключением оговоренных законодательством случаев). В перспективе значительная часть банковских операций ЦБ РФ, осуществляемых им в силу недостаточной развитости функционально аналогичных негосударственных структур, должна передаваться частным банковским учреждениям, поскольку стратегической задачей ЦБ РФ является обеспечение эффективного и надежного функционирования коммерческих банков, а не их замещение в определенных секторах рынка банковских услуг.

Разделение функций между кредитными учреждениями, составляющими второй уровень банковской системы, в той или иной степени характерно для всех развитых стран. Наличие специализированных кредитных учреждений позволяет, с одной стороны, повысить качество осуществляемых ими операций, сделать государственное банковское регулирование более целенаправленным, воздействовать на отдельные сектора рынка банковских услуг, используя прямые связи со специализированными банками.

С другой стороны, узкая специализация порождает либо монополизм, либо неравную конкуренцию между универсальными и специализированными банками, имеющими определение преференции по операциям специализации. Это требует дополнительного государственного контроля за их деятельностью и выработки особой политики по отношению к каждому типу кредитных учреждений. Узкоспециализированные банки также потенциально более неустойчивы, поскольку они не имеют возможности или права переориентироваться на нетипичные для них операции, становящиеся более эффективными в изменившихся условиях.

В большинстве развитых стран доминирующими являются универсальные коммерческие банки, осуществляющие полный набор финансово-кредитных операций (исключение составляют США и Япония, где универсальным банкам запрещена деятельность на рынке корпоративных ценных бумаг). Однако некоторые специфические сферы банковской деятельности традиционно обслуживаются кредитными организациями с особым статусом. К этим сферам относятся: эмиссионно-учредительская деятельность, андеррайтинг и другие операции на рынке корпоративных ценных бумаг, трастовое управление инвестиционными портфелями (на подобных операциях специализируются инвестиционные банки в США, трастовые банки в Японии, деловые банки во Франции); операции с недвижимостью и ипотечное кредитование (некоторые типы кредитных учреждений в США, банки долгосрочного кредита во Франции и Японии, ипотечные банки в Германии); привлечение сберегательных вкладов (национальный и доверительные сберегательные банки в Великобритании, сберегательные кассы в Германии и во Франции, ссудно-сберегательные ассоциации и взаимные сберегательные банки в США); межбанковские расчеты, сельскохозяйственное, жилищное кредитование, финансирование внешней торговли и т.д. В США также действуют учреждения мелкого кредита, специализирующиеся исключительно на кредитовании частных лиц, являющихся одновременно вкладчиками и/или совладельцами данных организаций.

Вышеперечисленные специализированные банки и небанковские кредитные учреждения получают государственную поддержку в форме снижения финансовых требований, расширения доступа к рефинансированию, предоставления государственных гарантий по части активных и пассивных операций, ограничения участия других банков в соответствующих операциях, но при этом подлежат более жесткому государственному регулированию, что обусловлено либо высокой социально-экономической значимостью (сберегательное дело, сельскохозяйственное кредитование), либо повышенным уровнем риска (операции с ценными бумагами, ипотечное кредитование).

В условиях глобализации финансовой сферы наблюдается общемировая тенденция к универсализации кредитных учреждений, доступа специализированных банков к традиционным банковским операциям. Экономическая неустойчивость финансовых рынков начала 1990 г. значительно укрепила позиции крупных универсальных банков, имеющих возможность компенсировать конъюнктурные колебания за счет диверсификации своих операций.

Российское банковское законодательство не предусматривает создание каких-либо банковских учреждений со специальным статусом, ориентированных на определенные виды банковских операций или ограниченный круг клиентов. В то же время она не исключает возможность создания небанковских кредитных организаций, которые имеют право выполнять определенный ограниченный круг банковских операций. Хотя формального закрепления специализации нет, тем не менее, часть банков специализируется на кредитовании реального сектора, на вложениях в ценные бумаги, на межбанковском кредитовании. Косвенно нормативное стимулирование специализации происходит путем дифференциации нормативов обязательного резервирования, коэффициентов риска и норм создания внутренних резервов (для активных операций) и других параметров. Так, подзаконными нормативными актами ЦБ РФ предусмотрены определенные льготы для Сберегательного Банка, аккумулирующего преобладающую часть мелких частных вкладов, обслуживающий отдаленные местности и мелкие населенные пункты, а также осуществляющего расчеты с населением по различным текущим операциям.

Углубление специализации небанковских учреждений в России наталкивается на ограниченность финансовых ресурсов. Оно становится возможным либо только непосредственно по инициативе федерального или региональных правительств, либо на основе предоставления заинтересованным частным инвесторам масштабного пакета различного рода льгот и привилегий.

Несмотря на отсутствие формализованного подхода к специализации банковских учреждений, она происходит своеобразно в России. Это находит свое проявление в тяготении российских банков к одной из двух альтернативных стратегий развития. Суть первой стратегии, которую можно назвать стратегией внешнеэкономического посредничества, заключается в аккумуляции дешевых ресурсов корпоративного, преимущественно экспортоориентированного, сектора и их размещение в сравнительно мало рискованные иностранные активы, приносящие небольшой, но стабильный доход (депозит, кредит, государственные ценные бумаги и т.п.). Преобладающей клиентурой банков стратегии внешнеэкономического посредничества являются, прежде всего, экспортоориентированные предприятия и/или фирмы-нерезиденты. На внутреннем рынке банки, реализующие стратегию внешнеэкономического посредничества, работают в основном с валютными кредитами и депозитами.

Сутью второй стратегии, которую можно назвать стратегией внутренней экспансии, является наращивание кредитования отечественных заемщиков. Роль банков, придерживающихся этой стратегии, сводится к кредитованию предприятий, а также к обслуживанию внутреннего платежного оборот. Стратегию внутренней экспансии в основном реализуют банки, у которых значительную долю в клиентуре занимают предприятия неэкспортных отраслей и у которых есть более широкие возможности привлечения средств населения. Это, прежде всего, Сбербанк, группы банков с развитой филиальной сетью и основная часть средних и мелких банков.

Сдвиг банков в сторону стратегии внутренней экспансии предполагает усиление роли государства и, прежде всего Банка России. Ее осуществление требует стимулирования процессов концентрации в банковской сфере, развитие филиальной сети банков, а также высоко ликвидного внутреннего рынка долговых инструментов.

Важной характеристикой функциональной структуры банковской системы является ее стратификация, которая представляет собой расслоение функционально аналогичных банков, формальное или неформальное выделение групп банков со сходными экономическими или организационными характеристиками, регулирование которых государственными органами осуществляется различными подходами.

Признаком группировки банков является, как правило, их размер. Крупнейшие банки объективно требуют к себе повышенного внимания со стороны государства. Усиление государственного регулирования проявляется в установлении дополнительных контрольных процедур (в США, например, крупнейшие банки 3-4 раза в год ревизуются Министерством Финансов), а также в прямых гражданско-правовых или неформальных отношений с правительствами и ЦБ. Мелкие банки могут контролироваться государством менее жестко, поскольку задачей контроля над ними является только соблюдение законности, а не обеспечение соответствия их действий приоритетам государственной экономической политики. Кроме того, через них проходит незначительный объем платежей и на них приходится очень малая доля активов банковской системы.

В США законодательно закреплено также разграничение универсальных коммерческих банков на банки федерального уровня и банки штатов. Банки федерального уровня лицензируются Управлением контролера денежного обращения и контролируются ФРС, они имеют право без ограничений открывать свои подразделения на всей территории страны. Банки штатов полностью контролируются властями соответствующего штата и могут действовать только на его территории. После реформ 1980-х г. они стали подпадать под частичный контроль со стороны ФРС и Федеральной корпорации по страхованию депозитов, а также получили возможность расширять деятельность за пределы штата в соответствии со специальными соглашениями между штатами.

Стратификация банков позволяет упростить систему государственного банковского контроля и ужесточить отбор банков, осуществляющих наиболее общественно значимые или высокорискованные операции, однако не способствует развитию справедливой конкуренции, поскольку подтвержденная государством принадлежность банка к той или иной категории автоматически повышает его привлекательность для клиентов.

Российское законодательство не предусматривает четкого разграничения коммерческих банков по каким-либо формальным признакам, провозглашая полное равенство их возможностей, что в условиях формирования банковской системы путем практически одновременного создания множества банков было необходимым условием для реального выявления наиболее перспективных из них. В то же время, фактическое расслоение банковского сообщества существовало на протяжении всего периода его становления.

На первоначальном этапе (1990-1993 г.г.) выделялись три группы банков - бывшие спецбанки (Промстройбанк, Жилсоцбанк, Агропромбанк) и их обособившиеся отделения, ведомственные банки и банки чисто коммерческие. Такое разделение основывалось на существенной разнице в принципах организации деятельности и, соответственно, приоритетных операциях. Первые обслуживали старую клиентуру, опираясь, в основном, на централизованные ресурсы. Вторая группа ориентировалась на обслуживание учредителей и спекулятивные операции, в том числе теневые. Большинство таких банков исчезло после снижения инфляции, разорения учредителей или ужесточения государственного контроля за их деятельностью. Третья группа изначально ориентировалась на учет текущих потребностей рынка, привлечение новых клиентов, развитие нетрадиционных услуг, расширение сферы деятельности.

В настоящее время сформировалась группа крупнейших банков национального масштаба, группа региональных банков и группа мелких банков. Правительство и ЦБ РФ проводят более жесткий контроль, в том числе неформально, за действиями крупнейших банков и банковских объединений, предоставляя поддержку им в кризисных ситуациях. Однако кризис 1998 г. показал, что именно эти крупнейшие банки оказались в наиболее тяжелом финансовом положении, что вынуждает государство либо разрушать сложившиеся связи, либо любой ценой поддерживать проблемные банки. В связи с кризисом ЦБ РФ были выработаны формальные критерии отнесения коммерческих банков к категории значимых для экономики, основным из которых является объем их обязательств перед вкладчиками и кредиторами. К данным банкам применяется особый порядок предоставления финансовой помощи в санации и при необходимости их ликвидации.

При отсутствии общего безусловного подразделения банков некоторая их дифференциация вводится в рамках допуска к тем или иным операциям. В ряде случаев особые полномочия коммерческого банка определяются договором, заключаемым им с Банком России. Такая специфическая структура стратификации (равный для всех базовый статус и множество возможных дополнений по разным направлениям) наилучшим образом соответствует современному состоянию банковской системы России, так как относительно свободное перемещение банков из категории в категорию позволяет ЦБ РФ постоянно корректировать свои отношения с привилегированными группами, привлекая в них новые перспективные банки и отсеивая депрессивные.

Следует признать оправданным лишь временную неформальную стратификация банков по объему операций и охвату территории. В дальнейшем необходимо формализовать разграничение банков по уровням. Это позволит смягчить требования к небольшим банкам, предотвратив их полное вытеснение с рынка и снизив нагрузку на подразделения ЦБ РФ, осуществляющие банковский надзор.

Диверсификация банковской деятельности как элемента функциональной структуры банковской системы означает расширительность толкования понятия банковской операции. Усиление диверсификации банковских активных операций ведет к укреплению финансовой основы деятельности банков, поскольку расширяет возможности использования дополнительных источников дохода, позволяет частично компенсировать риски путем размещения средств в объекты, противоположно реагирую на изменения состояния финансового рынка, либо инструменты хеджирования. Чрезмерная диверсификация пассивных операций, напротив, означает потенциальную вероятность дестабилизации банков, так как в результате интенсивного расширения ресурсной базы при неизменных общеэкономических условиях существенно увеличивается доля банковских пассивов с неопределенной срочностью и стоимостью. Таким образом, максимальная надежность банков обеспечивается при широкой диверсификации вложений без расширения ресурсной базы.

В банковских системах ведущих стран наметилась тенденция к увеличению объема и номенклатуры забалансовых или комиссионных операций (выдача гарантий и поручительств, страхование финансовых рисков, доверительное управление собственностью, консультационные, брокерские, инкассовые, информационные услуги, хранение и транспортировка ценностей и т.д.). Это связано с минимальным риском, присущим большинству данных операций.

Параллельно с процессом проникновения коммерческих банков в нетрадиционные для них сферы, в т.ч. через создание дочерних структур, не имеющих статуса банка, происходит постепенная либерализация допуска небанковских организаций к таким операциям, как прием депозитов, кредитование и обслуживание безналичных расчетов, которые во всех странах отнесены к исключительной компетенции банковской системы. В результате граница между банковской и небанковской деятельностью размывается. Это в свою очередь, приводит к частичной утрате целостности банковской системы и ее подконтрольности органам государственного банковского надзора и регулирования, что может быть допустимо только в устойчивой развитой экономике.

В России вопрос о четком разграничении функций между банковским и небанковским сектором приобретает особую значимость, вызванную крайне недостаточным развитием небанковских организаций, которые в ведущих странах традиционно осуществляют такие специфические операции как лизинг, факторинг, инвестиционное консультирование, экспертиза проектов, обслуживание выпуска и обращение ценных бумаг, доверительное управление активами и т.д. В нашей стране требуется активное (предпочтительно косвенное) вмешательство государства в определение направлений использования банковского организационного и финансового потенциала.

В российской экономической литературе последних лет часто ставится вопрос о недопустимости «спекулятивного» характера большинства банковских операций (операции с валютой, ценными бумагами, кредитование торгово-посреднической, в т.ч. экспортно-импортной деятельности) и о приоритете вложений непосредственно в промышленность и другие отрасли реального сектора. Это аргументируется как необходимостью оживления инвестиций, так и высокой рискованностью операций на финансовых рынках, которые в большей степени подвержены негативному воздействию различных кризисных ситуаций. По мнению С. Меньшикова, банкам следует запретить «спекулятивные» операции и установить минимальную долю активов, направляемую на кредитование реального сектора экономики в размере 70%, а организации, предполагающие участвовать в «спекулятивных» операциях, лицензировать в качестве финансовых компаний без права приема частных вкладов и ведения текущих счетов.

Поддерживая такую точку зрения, следует отметить, что в условиях современной экономики с высокоразвитым финансовым рынком «спекулятивные» операции сложно отличить от неспекулятивных. Государственная политика в области регулирования диверсификации банковской деятельности должна строиться либо на четком определении круга банковских операций, признаваемых приоритетными, стимулируемых и поощряемых правительством и ЦБ, либо на признании факта полезности для экономики любых законных сделок, приносящих их участникам определенную выгоду.

В настоящее время соотношение спекулятивных и неспекулятивных операций предопределяется во многом дефицитом долгосрочных пассивов. Совокупные активы российских банков превышает немногим 1/3 ВВП, в то время как в странах Восточной Европы этот показатель близок к величине ВВП, а у мировых лидеров превосходит его в 2-3 раза. Особенно большой недостаток испытывают в долгосрочных ресурсах, что предопределяет слабое участие банков в кредитовании реального сектора экономики. Сегодня в России преобладает доля краткосрочных банковских ссуд (до 1 года), в то время как для зарубежной практики типично преобладание средне- и долгосрочных кредитов.

Альтернативным кредитованию направлением деятельности коммерческих банков выступает инвестирование в ценные бумаги, в том числе государственные. Рост доли ценных бумаг в банковских активах приводит при стабильной экономической ситуации к повышению мобильности банковского капитала и, соответственно, снижению риска ликвидности, что имеет важнейшее значение для поддержания бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы и обеспечения своевременности выполнения обязательств перед вкладчиками и клиентами, но одновременно растет рыночный риск (связанный с возможностью изменения стоимости ценных бумаг) и риск недополучения дохода (в силу неопределенности сумм выплат по некоторым видам ценных бумаг).

В России, как и в странах Западной Европы, коммерческие банки, напротив, являются крупнейшими участниками фондового рынка. Полномасштабный допуск российских банков на рынок ценных бумаг позволил направить в эту сферу крупные финансовые ресурсы и использовать при формировании его инфраструктуры организационный и кадровый потенциал банковской системы, без чего ускоренное создание достаточно развитого рынка было бы невозможно. По мере укрепления инфраструктуры рынка ценных бумаг и расширения сферы деятельности коммерческих банков наблюдается усиление небанковских участников фондового рынка, в особенности рынка корпоративных ценных бумаг.

Особое значение для структуры операций коммерческих банков имеет характер их взаимодействия с небанковским сектором, в особенности крупными промышленными компаниями и финансово- промышленными группами. В России на первоначальном этапе становления банковской системы многие крупные торгово-промышленные предприятия создавали банки для обслуживания собственных операций. В настоящее время напротив, крупнейшие банки приобретают контроль над промышленностью и сами формируют и возглавляют финансово-промышленные группы. Тесное сращивание банковского и промышленного капитала, характерное и для большинства стран Европы, позволяет не только обеспечить постоянную финансовую поддержку реального сектора экономики, но и повысить планомерность и организованность перераспределения капитала в рамках отдельных отраслей, регионов и хозяйства в целом. В то же время Банк России не исключает, что такое сращивание может служить потенциальным источником ухудшения финансового положения банков, связанного с инвестициями во взаимозависимые активы, а также почвой для возможных противозаконных сделок.

В настоящее время выполнения нетрадиционных операций российскими банками составляет небольшой объем, несмотря на то, что законодательство предусматривает для них широкие возможности для организации лизинга, факторинга, форфейтинга, проектного финансирования, кредитования по пластиковым карточкам, и других специфических видов кредитования, а также таких забалансовых операций, как трастовое управление, инкассирование платежных документов, андеррайтинг, депозитарные услуги, экспертно-консультационные услуги и т.д.

Регулируя состав и структуру пассивных операций коммерческих банков, ЦБ РФ косвенно ограничивал заимствования на валютном рынке, эмиссию векселей и привлечение депозитов частных лиц и стимулировал удлинение сроков привлечения ресурсов путем дифференциации нормативов отчислений в фонд обязательных резервов и установления соответствующих нормативов. Кроме того, был установлен контроль за соответствием объемов долгосрочных активов и пассивов, величиной открытой валютной позиции (разницей между суммами номинированных в иностранной валюте активов и пассивов), долей ликвидных активов и обязательств до востребования. В то же время директивные методы регулирования направлений привлечения и размещения банковских ресурсов (количественные ограничения или ограничение процентных ставок) не применялись, несмотря на наличие у Банка России таких полномочий.

Особым родом деятельности банков в современной экономике является представительство (на правах агента) интересов государства по налоговому, валютному, экспортно-импортному контролю за небанковскими организациями и частными лицами, организации налично-денежного обращения, а также выполнению ими других операций в интересах государства за определенную плату по соответствующим соглашениям.

Согласно российскому законодательству ЦБ не имеет права требовать от банков выполнения несвойственных им функций, однако фактически это происходит, поскольку именно банковская система оптимально приспособлена для контроля за прочими экономическими агентами, поскольку каждое юридическое лицо обязано иметь расчетный счет в банке, а каждый банк жестко подотчетен Банку России. Кроме того, всеобщий контроль усилиями только государственных органов физически невозможен в силу резкого увеличения количества хозяйствующих субъектов за годы реформ и непрозрачности их текущих операций. Недостатками системы банковского контроля являются объективное возникновение конфликта интересов между банком как доверенным лицом клиента и банком как уполномоченным государства и дополнительные расходы банков, связанные с осуществлением соответствующих процедур.

Альтернативным вариантом привлечения коммерческих банков к обслуживанию потребностей правительства является придание им статуса уполномоченного банка по тем или иным видам операций. Это позволяет закрепить договорно-взаимные права и обязанности сторон, в том числе вопросы контроля со стороны правительства за осуществлением доверяемых банку операций и оплаты услуг банка, которая может производиться как в денежной форме, так и путем предоставления банку определенных льгот и привилегий. Практика создания института уполномоченных банков в России распространена как на федеральном, так и на других уровнях и может быть в целом признана положительной. Однако в данном случае существует опасность навязывания государством волюнтаристских решений банку или услуг банка клиентам, а также злоупотреблений при определении формы и размера вознаграждения для банка. В целях предотвращения такого рода негативных явлений необходимо нормативное закрепление типовых критериев отбора уполномоченных банков и принципов их взаимоотношений с правительством соответствующего уровня.

Из изложенного видно, что потенциально степень диверсификации банковской деятельности в России достаточно высока. Однако фактически большинство коммерческих банков ориентируется на весьма ограниченный круг операций, что обусловлено современным состоянием финансового рынка. В долгосрочной перспективе перечень этих операций будет значительно расширен, что полностью согласуется с общемировой тенденцией.

Одной из составляющих структурной политики государства в отношении коммерческих банков является обеспечение их способности эффективно выполнять свои функции, что подразумевает наличие системы мониторинга состояния банков и системы мероприятий в отношении проблемных банков (санация, ликвидация, присоединение к другому банку, перепрофилирование на другие виды деятельности). Нормативное урегулирование и практическое осуществление данных процедур является важнейшей задачей государства, которое объективно не способно постоянно обеспечивать эффективность и надежность всех банков, но, учитывая социально-экономическую значимость этих институтов, должно создать условия для заблаговременного выявления проблемных банков и, в случае необходимости, изменения их правового статуса вышеперечисленными способами при минимальных потерях для клиентов.


Наумов Игорь Николаевич







Интересное:


Роль эмиссии ценных бумаг при сделках слияния и поглощения банков
Мониторинг банковской инфраструктуры
Банковская инфраструктура России на современном этапе
Макроэкономические условия формирования и деятельности коммерческих банков в Российской Федерации
Методы оценки и способы анализа процентного риска
Вернуться к списку публикаций