2011-12-27 17:08:18
ГлавнаяБанки и банковское дело — Правовое регулирование как основа и результат банковского регулирования



Правовое регулирование как основа и результат банковского регулирования


Правовая регламентация организации и функционирования кредитно- финансовых отношений основана на определении правового положения субъектов банковской системы и правового регулирования их деятельности. При этом справедливо подчеркивается приоритет частноправовых начал над публично-правовыми.

Тихомиров Ю.А. рассматривает публичные интересы как общественные, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, а с другой, - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государства, наций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это официальные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. Следовательно, публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Банковское право как отрасль права входит в единую систему российского права и, в свою очередь, представляет собой систему последовательно расположенных и взаимно увязанных правовых норм, объединенных единством целей, задач и функций. Как и всякая система, банковское право имеет свое внутреннее строение, свою структуру, то есть состоит из множества составных элементов (частей) и взаимосвязей между ними.

Банковское законодательство представляет собой комплексное правовое регулирование всех сторон банковской деятельности. К числу основных источников банковского права относятся:

I. Конституция Российской Федерации.

II. Федеральное банковское законодательство.

III. Подзаконные акты, содержащие нормы банковского права.

1. Нормативные акты банка России, действующие акты Госбанка СССР: указания, положения, инструкции.

2. Указы Президента РФ.

3. Постановления Правительства РФ.

IV. Нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

V. Решения Конституционного Суда РФ.

VI. Акты союзов и ассоциаций кредитных организаций.

VII. Договоры.

VIII. Обычаи делового оборота, применяемые в банковской практике.


Правовое регулирование банковской деятельности в основном осуществляется на внутригосударственном уровне. В разных странах оно имеет существенные отличия, обусловленные спецификой сложившихся исторических, экономических и политических факторов. Правовое регулирование банковской деятельности в России в настоящее время осуществляется с учетом тех нормативов и стандартов, которые были разработаны в рамках международного и европейского сотрудничества. Прежде всего, в соответствие с п. 7 ст. 4 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России)» ЦБ осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций. Им устанавливается им обязательные экономические нормативы - минимальный размер собственного (уставного) капитала кредитных организаций, норматива достаточности капитала и др.

Тенденции развития пруденциального регулирования позволяют говорить об унификации правовых норм, как одной из предпосылок дальнейшей интеграции России в европейское и мировое банковское сообщество. Процесс перехода к установленным международным стандартам осуществляется поэтапно с учетом специфики современного состояния и развития банковской системы России.

При этом правовое регулирование банковской деятельности, может рассматриваться как результат, государственного управления банковской системы, как итог деятельности кредитных организаций и их объединений в процессе саморегулирования банковской системы на основе рынка и конкуренции.

Не вдаваясь в обзор (в строго хронологическом порядке) до сих пор действующих наиболее важных законов, касающихся банковской сферы, отметим, что основы современного российского банковского права были заложены в 1990 г. с принятием двух ключевых законов - «О ЦБ РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности». Они составили основу, на базе которой строилось законодательство на протяжении 90-х годов XX века.

В настоящее время сложилась достаточно разветвленная нормативно-правовая база, основанная на инструкциях и положениях различных ведомств, включая Банк России. Поскольку эта база пополнялась принятием различных подзаконных актов, инициированных разными государственными ведомствами, постольку она на сегодняшний день характеризуется непомерным удельным весом ведомственного нормотворчества. Серьезным недостатком такой базы является противоречивость подзаконных актов различных госорганов, отсутствие единой, логически непротиворечивой системы правового регулирования банковской системы.

Преодоление противоречивости правового регулирования банковской системы возможно только на базе разработки цели, роли развития банковского сектора как инфраструктурного элемента экономической политики государства, механизма его реализации, обеспечения непротиворечивого банковского законодательства. Учитывая большую сложность формирования этой концепции, ограничимся анализом некоторых направлений совершенствования нормативно-правового регулирования банковской системы, способствующего более полной реализации ее основополагающих функций.

Говоря о правовом регулировании банковской системы, в первую очередь возникает проблема статуса Центрального банка РФ. Он по своему статусу не должен подпадать под одну из организационно-правовых форм, перечисленных в Гражданском кодексе. Банк России, как показывает мировая практика, подпадает под нормы публичного права. И хотя такого права как свода документов в России нет, но есть институты публичного права, к которым в нашей стране относятся, например, государственный пенсионный фонд и Банк России. Они не являются институтами исполнительной власти, хотя и наделены государственными властными полномочиями. Их имущество принадлежит государству. Банк России выступает владеющим несобственником, наделенным классической триадой собственнических полномочий - владение, пользование и распоряжение имуществом. Эти правомочия ЦБ не должны подменяться правом оперативного управления имуществом и распоряжения им от имени Российской Федерации. С юридической точки зрения это означало бы лишение ЦБ указанных правомочий и, напротив, признание того, что стороной в договорах, заключенных ЦБ РФ, выступает Российская Федерация. В этом случае автоматически нарушается принцип, согласно которому ЦБ РФ не отвечает по обязательствам правительства, и наоборот.

Независимость Банка России имеет важное значение для развития и функционирования банковской системы. Она является одним из непременных компонентов стабильной экономики. Независимость ЦБ особенно важна для развивающихся рынков, для которых характерна высокая опасность инфляционных всплесков. Но эта независимость не должна быть абсолютной. ЦБ должен в обязательном порядке согласовывать денежно-кредитную политику с правительством, отчитываться перед законодательными органами, проходить жесткий аудит, а также объяснять свои действия широкой общественности.

Определенные опасения вызывают текущие споры вокруг статуса Банка России, стремление Государственной думы поставить его под свой контроль. Это не соответствует Конституции РФ. Не разделяя позиции Госдумы о подчинении ЦБ РФ ей, следует положительно оценить идею парламентариев об усилении функций Национального банковского Совета, наделении его рядом важнейших функций, выполняемых ныне действующим Советом директоров Банка России. Деятельность Национального банковского Совета не должна базироваться только на консультативном статусе этого органа: напротив, создание еще одного органа управления банковской системы позволит в определенной мере преодолеть управленческий монополизм ЦБ РФ по отношению к банковской системе, сделать более прозрачной его деятельность.

Сегодня Банк России выполняет различные по своей сути функции. Он отвечает за проведение денежно-кредитной политики, осуществляет надзор и регулирование банковской системы, обеспечивает функции кредитора последней инстанции для банков и нормотворчества как по отношению к самому себе, так и по отношению к кредитным учреждениям. Помимо этого, Банк России является основным расчетным центром страны, выступает самостоятельным хозяйствующим субъектом, ведущим коммерческую деятельность.

При таком статусе ЦБ выполнение им одной из функций нередко вступает в противоречие с выполнением другой, что само по себе не может ослаблять его регулирующую деятельность. Как было показано в предыдущей главе, подобного совмещения функций нет ни в одной развитой стране. Очевидно, и для нашей страны назрел вопрос о разделении функций, несовместимых по своей сути между организационно независимыми друг от друга государственными органами. Такое разделение функций позволит, как справедливо отмечают некоторые авторы, «страховать банковскую систему... от непродуманных решений какого-либо из управляющих органов».

Банковская система, обладая колоссальным резонирующим потенциалом на экономическую ситуацию в стране, является центром опосредования баланса интересов субъектов рынка. Из этой роли банковской системы следует, что правовое регулирование банковской деятельности должно основываться на гармонизации экономических интересов, на равенстве кредиторов. Проблемы одних кредиторов не должны решаться за счет других кредиторов, ибо в этом случае нарушаются базовые принципы функционирования банковской системы и доверие к ней.

В банковском законодательстве допускается, к сожалению, зачастую неравное отношение к кредиторам. Это особенно наглядно можно проиллюстрировать после образования Агентства по реструктуризации кредитных организаций и принятия закона «О реструктуризации кредитных организаций». В результате кризиса 1998 г. банковская система (без Сбербанка) потеряла примерно 46% рублевых и 54% валютных вкладов населения. Созданное в 1999 г. госагентство «АРКО» должно было за счет бюджетных средств погасить задолженность ряда проблемных банков прежде всего перед наиболее социально незащищенной группой вкладчиков. На самом деле оно стало вытаскивать из безденежных банков бюджетные деньги за счет физических лиц. Закон о реструктуризации кредитных организаций позволил крупным кредиторам заключать мировое соглашение, позволяющее им полностью игнорировать интересы мелких кредиторов - вкладчиков. Так, например, АРКО, договорившись с крупными кредиторами - нерезидентами «Российского кредита», в обмен на условия вывода всех зависших бюджетных денег предоставило им возможность вернуть часть своих средств в ущерб частным вкладчикам.

Дело не только в том, что указанное правовое регулирование основывается на неравном отношении к различным кредиторам. Оно вступает в явное противоречие с основным принципом юриспруденции (закон не имеет обратной силы, если ухудшает положение субъекта права). До принятия закона «О реструктуризации кредитных организаций» вкладчик в своих взаимоотношениях с проблемными банками мог рассчитывать на гораздо большее. Основополагающим документом, определяющим взаимоотношения вкладчика и проблемного банка, был ранее принятый закон «О несостоятельности (банкротство) кредитных организаций». Согласно этому закону вкладчики относятся к кредиторам первой очереди, а мировое соглашение было вовсе запрещено.

По своей экономической природе коммерческие банки являются последовательными носителями рыночной идеологии. Но эта функция успешно реализуется только в условиях конкурентной банковской среды, обладающей высокой финансовой прозрачностью и устойчивостью. Сегодня такая среда отсутствует. Этому способствует прямое и косвенное участие органов власти в капитале кредитных организаций. Оно не создает равноправных условий деятельности российских банков. Банки, в которых участвует государство, сейчас активно используют свой доступ к административным ресурсам власти, чтобы вытеснить своих конкурентов нерыночными методами.

Для обеспечения равноправных условий деятельности российских банков необходим выход органов власти из капитала комбанков. В середине 2001 г. государство прямо или опосредованно владело пакетом акций в размере 20% от уставного капитала 140 банков, совокупный размер активов которых составлял 995,8 млрд. руб.

Улучшить работу банков призван переход на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), а также ужесточение требований к качеству управления кредитными организациями. Отчетность банков, подготовленная по российским стандартам бухгалтерского учета (РСБУ), существенно отличается от отчетности, подготовленной в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. Это различие объективно обусловлено различными подходами МСФО и РСБУ к отражению тех или иных операций. Отчетность по РСБУ в основном предназначена для контролирующих государственных органов (ЦБ, МНС РФ и т.д.) и имеет, как правило, фискальные и контрольные функции. Отчетность же по МСФО в большой степени позволяет судить об истинном финансовом положении банков. Отчетность по МСФО ориентирована в большей степени на принятие обоснованных экономических решений акционерами, инвесторами и кредиторами. В «Принципах подготовки и составления финансовой отчетности», разработанных Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности и утвержденных правлением КМСФО в 1989 г., сказано следующее: «К пользованию финансовой отчетности относятся имеющиеся и потенциальные инвесторы, работники, заимодавцы, поставщики и прочие торговые кредиторы, покупатели, правительства и их органы, общественность». Отмечается одновременно для чего нужно ознакомление пользователей этой отчетностью. В № 30 принципов говорится: «Пользователи финансовой отчетности банка нуждаются в значимой, надежной и сопоставимой информации, которая помогла бы им в оценке финансового положения и результатов деятельности банка и была бы полезна в принятии экономических решений. Пользователи нуждаются в информации, даже, несмотря на то, что банк является объектом контроля и предоставляет регулирующим органам информацию, которая не всегда доступна общественности. Таким образом, раскрытие финансовой отчетности банка должно быть достаточно всесторонними с тем, чтобы удовлетворить потребности пользователей в пределах того, что обоснованно можно требовать от руководства». На Западе финансовая отчетность банков не является конфиденциальной информацией и, как правило, размещается на Интернет-сайтах банков. В России же до сих пор большинство банков, ссылаясь на конфиденциальность информации, отказываются предоставлять свою отчетность по МСФО, нарушая тем самым принцип публичности данной отчетности.

Конечно, рано или поздно наши банки перестанут скрывать свою отчетность, заверенную международными аудиторскими фирмами. Пока же продолжает действовать двойной стандарт. Российские банки уже давно спокойно раздают свою отчетность своим иностранным банкам - корреспондентам, инвесторам, кредиторам, международным рейтинговым агентствам и т.д., но при этом внутри России стараются эту отчетность не показывать.

Завершая рассмотрение проблемы нормативно-правового регулирования банковской системы, важно сделать несколько обобщающих выводов. Первый из них состоит в том, что нормативно-правовая база содержит пробелы, она весьма противоречива. В то же время нельзя игнорировать то, что она включает большинство законов, правил и нормативов, имеющихся на развитых рынках. В определенном смысле банковская деятельность в России даже излишне зарегулирована.

Второй вывод заключается в недостаточности воли, авторитетности государственных органов и их компетентности в обеспечении соблюдения существующих правил и нормативов.

Третий вывод - это громоздкость и запутанность нормативно-правовой базы. По данным системы «Консультант-Плюс», в настоящее время действует 2996 нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность в РФ, из них 1969 принадлежит перу ЦБ. Такой массив документов затрудняет их использование, увеличивает дополнительные затраты коммерческих банков на выявление «соответствия» их деятельности этим документам, часть создание новых инструкций не сопровождающихся отменой старых.


Наумов Игорь Николаевич







Интересное:


Опыт становления и развития института банковского дела в промышленно-развитых странах
Роль кредитных институтов в стимулировании развития экономики
Комплексное решение проблемы предоставления банковских услуг населению
Макроэкономические условия формирования и деятельности коммерческих банков в Российской Федерации
Функциональная структура банковской системы и ее государственное регулирование
Вернуться к списку публикаций