2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяИстория и историография — Корректность применения понятия губернаторская власть в исследования истории аппарата государственного управления российской империи



Корректность применения понятия губернаторская власть в исследования истории аппарата государственного управления российской империи


Так, указывалось, что не решен кардинальный, с точки зрения заявленной темы, вопрос: что есть реформа? «Когда обсуждение не выходит за рамки бытового обихода, то и вопрос этот вроде бы глупый: все всё понимают. Но когда начинается историческое изучение, привязка к факту... тогда ясность исчезает. Каков критерий отнесения события или явления к реформе? «Соответствие чаяниям общества»? Или реформы - это все, что не есть революция? Любое изменение или изменение, затрагивающее нечто принципиальное? Но тогда что есть «принципиальное»? Каков временной объем реформы? Если изменение произошло вследствие некоего властного решения, но на протяжении полета, а то и ста лет, - это как, реформа... или это собственный ход жизни, составляющий фон и основу исторического движения общества? А чем, собственно, одномоментная и резкая, особенно опирающаяся на какие-либо кнутобойные мероприятия реформа отлична от революции?.. Многочисленные административные, политические и правовые преобразования после февраля 1917 г. - все они, как правило, продуманы и связаны с законодательными мероприятиями. Так это реформы или революция? Революция, представленная как реформы, или реформы, стиснутые в революцию?» [1]. Вся эта гамма проблем решается именно на терминологическом уровне.

Аналогичным образом дело обстоит и с термином «губернаторская власть». Данное словосочетание широко используется в научной литературе. Его применяют и для обозначения власти губернатора, и как собирательный образ местного управления. Такой двойственный смысл, вкладываемый в данный термин, неизбежно ведет к выводу, что в Российской империи губернатор на территории своей губернии управлял всем.

Очевидно, что здесь мы имеем дело с обыденным уровнем представлений об изучаемом объекте. При внимательном изучении вопроса убежденность в истинности данного утверждения быстро исчезает.

Действительно, пост губернатора в имперской России (особенно до революции 1905-1907 гг.), как непосредственного представителя государя, вселял в умы провинциальных обывателей представление об особых, почти сверхъестественных возможностях человека на этом посту. Однако эти простонародные представления имели мало общего с реальным положением дел.

Дореволюционные специалисты в области государственного управления имели прямо противоположное видение проблемы. Так, А. Д. Градовский в своих знаменитых «Началах русского государственного права» (1883) указывал, что, несмотря на соприкосновение губернатора «со всеми отраслями местной администрации», огромное количество лежащих на нем обязанностей фактически парализует его работу [2].

И. А. Блинов в историко-юридическом очерке «Губернаторы» (1905) описывал, как устаревшие понятия закона о сравнительной важности дел снизили роль губернатора в системе местного управления [3].

Крупный отечественный государствовед Н. И. Лазаревский в своих «Лекциях по русскому государственному праву» (1910) отмечал, что губернатор все больше превращается в чиновника МВД, причем, по преимуществу, полицейского чиновника, а его право проводить ревизии утратило свое значение [4].

Перезагруженность губернатора убедительно показывал и И. М. Страховский (1913). Он подсчитал, что в среднем количество ежедневно просматриваемых им бумаг достигает 300-400 в день15. Исследователь, кроме того, прямо заявлял, что «в действительности, независимо от случайной компетенции губернатора, вытекающей из временных правил об особой охране, остальные единоличные губернаторские полномочия носят какой-то эпизодический и малосерьезный характер. Губернатор разрешает единолично лотереи и благотворительные спектакли, перевезение мертвых тел и погребение их в церковной ограде, выдачу паспортов женам безвестно отсутствующих мужей,... устройство типографий и литографий... и т.п.» Что касается председательствования в различных губернских присутствиях, то «в виду совершенной невозможности для губернатора непосредственно знать местную обстановку всех этих дел, его решения... основываются по большей части на отзывах и представлениях этих учреждений». «Чтобы руководить в действительности разрешением этих дел, - утверждает автор, - губернатор должен совершенно отказаться от всякой иной, активной деятельности, если не хочет быть только формальным председателем, предоставив существо дела ведению докладчиков - непременных членов, советников и т.п.»[5]. Действующее законодательство уже в первой половине 19 века излагало ряд полномочий губернатора в общей форме, в терминах «заботы», «попечения», «наблюдения», за которыми не стояло никаких реальных прав в отношении прямо не подведомственных губернатору учреждений. К началу 20 века характеристика губернатора законодательством как главного представителя верховной власти в губернии, ее начальника и хозяина, охранителя правосудия и казенного интереса и т.д. [6] выглядела как насмешка.

Не случайно все без исключения многочисленные проекты преобразований местного управления, вырабатывавшиеся в конце 19 - начале 20 в. различными комиссиями, совещаниями и советами под руководством И. Л. Горемыкина, В. К. Плеве, С. Д. Урусова, П. А. Столыпина, содержали предложение усилить власть губернатора, причем не механическим расширением подчиненных ему учреждений, а расширением его полномочий [7]. Местные власти, в том числе Оренбургской губернии, активно поддерживали эти начинания [8]. К сожалению, до этапа исполнения дошли лишь решения образованной в 1903 году комиссии «о рассредоточении». Но результаты ее заседаний выразились только в ряде мелочных законопроектов, которыми из компетенции различных центральных учреждений были переданы губернаторам (а частью состоящим под их председательством губернским учреждениям) отдельные полномочия по разрешению ничтожных по значимости дел и вопросов. Так, например, ведению губернских присутствий было предоставлено разрешение жалоб на некоторые окончательные постановления земских начальников (закон от 31.05.1904 г.), ведению губернаторов - разрешение удаленным из среды сельских обществ крестьянам по истечении определенных сроков возвращаться на место своего первоначального проживания (закон от 7.06.1904 г.). Еще ранее губернаторам передали полномочия МВД по разрешению экстренных земских собраний, по утверждению некоторых их постановлений и земских такс (законы от 5.06.1900 г. и 10.06.1902 г.). В целом, предпринятое «рассредоточение» недалеко ушло от пресловутого декрета «о децентрализации» от 25 марта 1852 года.

Все вышесказанное с необходимостью входит в противоречие с взглядом на дореволюционного губернатора как на этакого «вице-короля», который в губернии якобы «управлял всем».

Думается, снять это противоречие, преодолеть сложившуюся неопределенность в понимании механизмов осуществления губернатором своей власти можно только путем корректного определения понятия «губернаторская власть Российской империи».

На наш взгляд, к губернаторской власти Российской империи необходимо отнести не только самого губернатора, но и местные органы власти, через которые губернатор осуществлял свои функции. Назовем их органами губернаторской власти [9]. Таким образом, губернаторская власть Российской империи - это система учреждений управления Российской империи, состоящая из губернатора и органов власти, через которые он осуществляет свои функции. Таково явное реальное генетическое определение понятия «губернаторская власть».

Понятия «губернаторская власть», «губернатор», «органы губернаторской власти» являются сравнимыми, ибо имеют общие признаки - государственно-властные полномочия мыслимых в них учреждений управления. Более того, понятие «губернаторская власть» является совместимым с понятиями «губернатор» и «органы губернаторской власти»: объем первого из них совпадает с совокупным объемом второго и третьего. Иными словами, понятие «губернаторская власть» является по отношению к понятиям «губернатор» и «органы губернаторской власти» подчиняющим, а последние два понятия по отношению к понятию «губернаторская власть» - подчиненными. При этом понятия «органы губернаторской власти» и «губернатор» являются несовместимыми и контракторными друг для друга, но соподчиненными по отношению к понятию «губернаторская власть».

Сразу оговоримся, что далее речь пойдет, в хронологическом плане, о периоде третьеиюньской монархии, а территориально - о пятидесяти (до 1912 года - сорока девяти) губерниях европейской части России, на которые распространялись положения «Общего Учреждения Губернского» (издания 1892 года), в отличие от других губерний, областей и округов, имеющих особые «Учреждения».

Из содержания понятия «органы губернаторской власти Российской империи» следует, что к ним относятся те органы, которые подчиняются в решении определенного круга вопросов губернатору. Такое подчинение - существенный признак учреждений управления, которые мыслятся в данном понятии. Оно могло происходить, по нашему мнению, тремя путями: 1) благодаря законодательному закреплению обязанности соответствующего местного органа власти исполнять указания губернатора; 2) благодаря законодательному закреплению права губернатора утверждать или не утверждать решения органа власти по определенному кругу вопросов, без чего решение соответственно вступало или не вступало в законную силу; 3) благодаря законодательному закреплению места губернатора как председателя конкретного местного органа власти со всеми вытекающими отсюда последствиями.



[1] Там же. - С. 17.

[2] Градовский А. Д. Начала русского государственного права//Собр. соч. - т. 9. - СПб., 1908. - С. 230-231, 270.

[3] Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. - М., 1905. - С. 270-271, 280, 351, 356.

[4] Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву, - т. 2. - СПб., 1910. - С. 219-220,229,233-234,254-257,266-267.

[5] Страховский И. М. Губернское устройство //Журнал Министерства юстиции. - 1913. - №8. - С. 105.

[6] Там же. С. 113-114, 117-118.

[7] См., например, Свод законов Российской империи. Издание неофициальное. /Под ред. И. Д. Мордухай-Болтовского. - В 5 кн. - кн. 1, т. 2. - С. 17, 24. - Ст. 201, 270-274, и т.п.

[8] См.: Плеве В. К. Усиление губернаторской власти. Проект фон Плеве. С предисловием П. Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. - Париж: «Освобождение», 1904; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. - Спб., 1909; Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего Учреждения Губернского. - Спб., 1912; Государственный архив Оренбургской области (ГАОО). Ф.10. Оп. 1. Д. 175. Л. 1-4.

[9] См.: Реформа местного управления. Земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам 2-й и 3-й сессий Совета по делам местного хозяйства. - Уфа, 1910. - С. 4-12; ГАОО. Ф. 10. Оп. 1. Д. 175. Л. 18-43, 71-72; Ф.11. Оп. 1. Д. 848. Л. 1-11; Д. 1107. Л. 10-33об.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Личность, общество, история. Субъект исторического процесса.
Великая отечественная - людские потери России
Кризис Римской республики как элемент кризиса полиса
Общественные движения в России в царствование Александра 1 и Николая 1
Государство и церковь во второй половине XVI-XVIII
Вернуться к списку публикаций