2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяИстория и историография — Традиции и новаторство местного самоуправления в России



Традиции и новаторство местного самоуправления в России


Всего три года отделяют нас от следующего тысячелетия. Человечество уже вступило в новую эпоху, начало которой не обязательно будет в 2000 году.

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. В настоящем сообщении речь пойдет о тех традициях местного самоуправления в России, которые могут оказать существенное воздействие на структуру местного управления страны в будущем и таким образом соучаствовать в формировании облика ХХI века.

Земская реформа 1864 г. разрабатывалась в условиях, когда в Западной Европе уже существовало несколько теоретических обоснований самоуправления. Из них решающее значение на введение земств в России оказали государственная теория самоуправления, по которой выборные земские органы власти ведают делами местного государственного управления, а правительство при этом осуществляет общий надзор за законностью действий земских учреждений, имеет право останавливать или считать недействительными решения местных органов власти, и теория общественного самоуправления, которая предполагала, что органы выборной местной власти, решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительству в решении государственных задач. Обе теории предполагали властные полномочия местных органов управления в решении и государственных задач и в вопросах развития губерний, уездов и волостей. В этой связи важно отметить, что в России издавна имелись две ветви демократии, - представительная и непосредственная. В Земских соборах, созываемых в XVI-XVII вв. нашла выражение первая ветвь - представительная демократия. Она имела свою длительную предысторию на Руси, получившую наиболее яркое выражение в княжеских съездах в Киевской Руси. Однако гораздо большее распространение в стране получила форма непосредственной демократии, вышедшая из родовых традиций и на протяжении столетий существовавшая в крестьянской общине. Государство поддерживало общинные отношения, так как это давало возможность гарантированного сбора налогов, комплектования армии, осуществления полицейских функций и т.д. Зачатки представительной демократии, как и непосредственной, не могут без оговорок считаться народным представительством, поскольку оно в значительной мере зависело от центральной власти. Как орган, сочетающий в себе оба типа демократии, совершенно уникальным явлением в стране являлись земства пореформенной России. С одной стороны, они являлись вполне полномочными представительными учреждениями, формируемыми на основании Закона Российской Империи" Положение о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 г. С другою стороны, государство практически не имело возможностей целенаправленно вмешиваться в процесс формирования и деятельности земств как органов местного самоуправления территорией. Причины подобного явления заключались в следующем.

Во-первых, в основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне власти администрация занималась только контролем за спором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные вопросы управления были в ведении земств / народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, сельскохозяйственная кооперация, кредитно-финансовые вопросы и многие другие/. Во-вторых, помимо хозяйственной независимости, существовала и финансовая самостоятельность земских органов самоуправления. Земства имели собственный налог с движимого и недвижимого имущества и с прибыли, который по объему был равноценен сумме всех прямых государственных налогов. 3емское самоуправление, с последней четверти XIX в., бесспорно приобрело характер жизнеспособного государственного института и выражало интересы широких групп населения. Об этом свидетельствуют статистические данные: к февралю 1917г. земское самоуправление существовало в 43 губерниях России, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Это была далеко не бесконфликтная модель управления, но она занимала важное место во взаимоотношениях властной элиты и органов местного самоуправления. 0сновной конфликт в сфере земского самоуправления коренился в природе верховной власти в стране и находился на уровне самодержавного государства и формирующегося гражданского общества. Этот тип конфликта усугублялся огромной диспропорцией властных полномочий центра и местных органов управления, при которой слабо были представлены горизонтальные властные структуры, до введения земской реформы в России на 1 тыс. населения приходилось 1,3 чиновника, в то время, как в странах Западной Европы их было пропорционально в три-четыре раза больше.

Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки "приживить" западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада, который большинство населения не может в одночасье отвергнуть. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры... Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете от них зависят какой быть стране в XXI веке. Основой для создания эффективной: модели местного управления может стать опыт российского земства, получивший мировое признание и доказавший жизнеспособность земского самоуправления в России. Многое из этого опыта: принципы организации и деятельности местных органов власти, проблемы взаимоотношений с центральными институтами власти, принципы формирования бюджета и налогообложения необходимо внимательно изучить и практчески осмыслить с позиций возможности применения в современной России.


Жукова Л.А.







Интересное:


Правовое положение и организационная структура воспитательных и кадровых служб (аппаратов) в НКВД РСФСР
Государственное обеспечение и охрана социальных прав работников милиции НКВД РСФСР
Правовые основы государственной службы в РСФСР
Кризис Римской республики как элемент кризиса полиса
Источники и историография в истории правления Августа
Вернуться к списку публикаций