Традиции и новаторство местного самоуправления в России

Всего три года отделяют нас от следующего тысячелетия. Человечество уже вступило в новую эпоху, начало которой не обязательно будет в 2000 году.

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. В настоящем сообщении речь пойдет о тех традициях местного са­моуправления в России, которые могут оказать существенное воздействие на структуру местного управления страны в будущем и таким образом соучаствовать в формировании облика ХХ1 века.

Земская реформа 1864 г. разрабатывалась в условиях, когда в Запад­ной Европе уже существовало несколько теоретических обоснований само­управления. Из них решающее значение на введение земств в России ока­зали государственная теория самоуправления, по которой выборные земск­ие органы власти ведают делами местного государственного управления, а правительство при этом осуществляет общий надзор за законностью дей­ствий земских учреждений, имеет право останавливать или считать недей­ствительными решения местных органов власти, и теория общественного самоуправления, которая предполагала, что органы выборной местной власти, решая все вопросы на местах, оказывали бы помощь правительст­ву в решении государственных задач. Обе теории предполагали властные полномочия местных органов управления в решении и государственных задач и в вопросах развития губерний, уездов и волостей. В этой связи важно отметить, что в России издавна имелись две ветви демократии, - предста­вительная и непосредственная. В Земских соборах, созываемых в ХУ1-ХУ11в нашла выражение первая ветвь - представительная демократия. Она имела свою длительную предысторию на Руси, получившую наиболее яркое выражение в княжеских съездах в Киевской Руси. Однако гораздо большее рас­пространение в стране получила форма непосредственной демократии, вы­шедшая из родовых традиций и на протяжении столетий существовавшая в крестьянской общине. Государство поддерживало общинные отношения, так как это давало возможность гарантированного сбора налогов, комплектова­ния армии, осуществления полицейских функций и т.д. Зачатки представи­тельной демократии, как и непосредственной, не могут без оговорок счи­таться народным представительством, поскольку оно в значительной мере зависело от центральной власти. Как орган, сочетающий в себе оба типа демократии, совершенно уникальным явлением в стране являлись земства пореформенной России. С одной стороны, они являлись вполне полномочными представительными учреждениями, формируемыми на основании Закона Российской Империи" Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях" 1864г. С другою стороны, государство практически не имело воз­можностей целенаправленно вмешиваться в процесс формирования и дея­тельности земств как органов местного самоуправления территорией. Причины подобного явления заключались в следующем.

Во-первых, в основу деятельности земств был положен принцип опре­деленного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губер­натору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне влас­ти администрация занималась только контролем за спором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные вопросы управления были в ведении земств / народное образование, здравоохранение, страхо­вание от пожаров, сельскохозяйственная кооперация, кредитно-финансо­вые вопросы и многие другие/. Во-вторых, помимо хозяйственной неза­висимости, существовала и финансовая самостоятельность земских органов самоуправления. Земства имели собственный налог с движимого и нед­вижимого имущества и с прибыли, который по объему был равноценен сумме всех прямых государственных налогов. 3емское самоуправление, с последней четверти XIX в., бесспорно приобр­ело характер жизнеспособного государственного института и выражало интересы широких групп населения. Об этом свидетельствуют статистиче­ские данные: к февралю 1917г. земское самоуправление существовало в 43 губерниях России, а его компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Это была далеко не бесконфликтная модель управления, но она занимала важное место во взаимоотношениях властной элиты и органов местного самоуправления. 0сновной конфликт  в сфере земского самоупра­вления коренился в природе верховной власти в стране и находился на уровне самодержавного государства и формирующегося гражданского обще­ства. Этот тип конфликта усугублялся огромной диспропорцией властных полномочий центра и местных органов управления, при которой слабо были представлены горизонтальные властные структуры, до введения земской реформы в России на 1 тыс. населения приходилось 1,3 чиновника, в то время, как в странах Западной Европы их было пропорционально в три-четыре раза больше.

Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправ­ления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, ког­да страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего наци­онального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоу­правления приобретает не только историческую, но и практическую значи­мость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обраще­ны преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки "приживить" западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советск­ого периода. В результате проводимых в стране преобразований, направ­ленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада, который большинство населения не может в одночасье отверг­нуть. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры... Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и  катализатором крупномасштабных перемен.  В конечном счете от них зависят какой быть стране в XXI веке. Основой для создания эффективной: модели местного управ­ления может стать опыт российского земства, получивший мировое признан­ие и доказавший жизнеспособность земского самоуправления в России. Многое из этого опыта:  принципы организации и деятельности местных органов власти, проблемы взаимоотношений с центральными институтами власти, принципы формирования бюджета и налогообложения необходимо внимательно изучить и практчески осмыслить с позиций возможности при­менения в современной России.

Жукова Л.А.