2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


Гражданская государственная служба

Рассматривая советскую государственную службу как динамичное организационно-правовое явление и приняв за основу ее периодизации нормативно-правовую урегулированность, отметим, что в исследуемый период она в своем развитии прошла два этапа: этап становления (ноябрь 1917 - конец 1922 г.) и этап развития (1923-1930 гг.).

На этапе становления государственной службы, который можно подразделить на два подэтапа - период гражданской войны и поствоенный период, в правовом институте государственной службы нормативно закрепляются основные положения без детализации отдельных элементов и механизмов их реализации.

В этом плане обращают на себя внимание первые шаги правительства, которые хотя и нельзя однозначно отнести к формированию института советской государственной службы (прежний институт был ликвидирован и не подлежал реанимации), но которые опосредовано материализовывали идею отмены наиболее реакционных законоположений прежней власти, ущемляющих трудовые, социальные, национальные и национально-религиозные права граждан (декреты о восьмичасовом рабочем дне, о социальном страховании, о рабочем контроле, Декларация прав народов России и др.).

Концептуальным документом для становления правовых основ советской государственной службы явилась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В этом акте высший орган государственной власти страны адекватно отреагировал на резкое осложнение международной, внутриполитической и экономической обстановки в стране, отказавшись от иллюзорных воззрений основоположников марксизма, решений II съезда РСДРП, предыдущих взглядов В.И. Ленина о ликвидации постоянной армии и полиции и переходе к всеобщему вооружению народа, провозгласив «образование социалистической Красной Армии рабочих и крестьян и полное разоружение имущих классов».

Важнейшей предпосылкой формирования советской государственной службы во всех ее видах явились декреты - правовые акты ВЦИК и СНК о сломе прежнего государственного аппарата, суда, создании центральных государственных учреждений, реформировании министерств в наркоматы.

Отметим, что при сломе государственной машины использовались два подхода. Первый - полная ликвидация постоянной армии и милиции Временного правительства в соответствии с ленинским указанием о том, что «овладеть» государственным аппаратом и «привести его в движение» пролетариат не может. Но он может разбить все, что есть «угнетательского, рутинного, неисправимо буржуазного в старом государственном аппарате, поставив на его место свой, новый аппарат». Второй - трансформация применительно к нуждам советской власти аппарата тех государственных структур, без слаженной работы которых новая политическая власть функционировать не могла (министерства путей сообщения, почт и телеграфов, банковская система), которые необходимо «вырвать из подчинения капиталистам, от него надо отрезать, отсечь, отрубить капиталистов c их нитями влияния, его надо подчинить пролетарским Советам, его надо сделать более широким, более всеобъемлющим, более всенародным». Реорганизация структур государственного аппарата встретила организованный саботаж чиновничества, которое в массе своей не поддержало власть большевиков. Не останавливаясь на деятельности ВЧК, созданной для борьбы с контрреволюцией и саботажем, необходимо заметить, что наряду с мерами карательного характера в отношении организаторов и участников саботажа советское правительство проводило комплекс организационных и правовых мер, которые, по его мнению, должны были нейтрализовать негативные последствия соответствующих акций, в том числе реформирование государственных структур путем их демократизации, внесения демократических новелл в служебно-правовые отношения персонала ведомства, учреждения.

Первоосновой государственной службы являлась разработка и утверждение организационной структуры аппарата, определение задач органа (ведомства) по реализации определенной государственной задачи (функции). На местах ввиду отсутствия нормативно-правовой базы по организационной структуре, штатам, функциям и задачам отраслевых отделов Советов, ведомств последние принимали решения по данным вопросам самостоятельно, так как СНК и ВЦИК предоставили им такое право.

Уже в первые дни советской власти было объявлено об учреждении народных комиссариатов. Почти все они реорганизовывались из действующих министерств Временного правительства. И если их организационно-штатная структура и компетенция не претерпели существенных изменений, то подходы к административно-правовым отношениям среди служащих ведомства коренным образом менялись. Взамен жесткого административно-властного единоначалия декларировался демократический стиль руководства.

Подчеркнем, что подобная демократизация служебно-правовых отношений провозглашалась с позиций классового подхода, обеспечения правомочий диктатуры пролетариата, «интересов трудящихся масс». Именно такой подход обусловил, во-первых, снятие всех правоограничений на деятельность представительных органов народовластия, общественных объединений трудящихся в государственных структурах и делегирование им ряда управленческих функций руководителя, во-вторых, ликвидацию полного единоначалия в государственных органах и учреждениях, воинских частях и введение коллегиальных начал управления «в целях окончательного подавления попыток отдельных групп служащих тормозить дело обновления ведомства», в-третьих, участие отраслевых профсоюзов, народного комиссариата труда (НКТ), а затем ВСНХ в нормировании труда и заработной платы всех категорий служащих государственных органов, предприятий и учреждений и, в-четвертых, привлечение на сторону советской власти массы низкооплачиваемых служащих путем существенного повышения норм оплаты труда, в первую очередь в особо важных для политического режима наркоматах, выделения единовременных государственных субсидий на создание потребительской кооперации служащих, выдачи единовременных пособий и пр.

Все это можно оценить как политику советского правительства, направленную, с одной стороны, на внесение демократических начал в характер и содержание советской государственной службы, а с другой - на создание привилегированного материального положения служащих в отдельных ведомствах, роль и значение которых были наиболее значимыми.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 17 и 23 КЗОТ (1918 г.) основными организационно-правовыми методами замещения должностей служащими являлись: 1) направление биржами труда либо отделами распределения рабочей силы и 2) приглашение по выбору соответствующего советского учреждения или предприятия. Оба эти метода реализовывались одним способом комплектования - назначением. Одновременно в практике использовались и такой способ, как замещение должностей по результатам конкурса (для профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений).

В органах представительной власти основным способом замещения должностей являлось избрание руководителей представительных и исполнительных органов (с учетом права на отзыв делегатов советских органов и общественных организаций).

Избирались служащие ряда категорий. Уже первые декреты ВЦИК и СНК устанавливали выборные начала для комплектования работников волостных земельных комитетов, преподавателей учебных заведений, местных судей. Примечательно, что первые должны были избираться «на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права», а последние - «на основании прямых демократических выборов». Советами избирались комиссары юстиции, члены трибуналов и следственных комитетов ревтрибуналов печати, члены коллегии обвинителей, уездного (губернского) комиссара продовольствия.

Таким образом, изначально в правовые акты закладывались демократические способы комплектования кадров, в особенности в тех советских органах, успешная деятельность которых в значительной степени зависела от их легитимности. При этом воля гражданина, как правовое основание для приема на службу, не играла доминирующей роли. В этом вопросе инициатива принадлежала государственным органам.

С принятием в 1918 г. Конституции РСФСР, законодательного акта высшей юридической силы, определяются конституционные основы государственного и общественного строя, закрепляются основополагающие принципы государственного строительства, а также организационно-правовые основы всех без исключения государственных институтов, в том числе формирования и функционирования корпуса государственных служащих. В то же время законодательные акты, регламентирующие общие подходы, содержание службы, ее виды, статус служащих в зависимости от принадлежности к той или иной должностной категории и виду государственной службы, еще не были приняты. Отсутствие кодификации общих положений постоянно порождало противоречия между ведомственными нормативными правовыми документами и актами высших органов государственной власти и управления.

В становлении государственной службы особым являлся период гражданской войны. Характерной особенностью этого периода являлось проведение правящим режимом чрезвычайных мер во всех областях общественной жизни с целью защиты власти Советов. В литературе подобная система мер получила наименование «политика военного коммунизма». Не останавливаясь на содержании этой политики отметим, что она объективно обусловила необходимость перестройки работы государственного аппарата применительно к военным задачам. Последнее привело к образованию чрезвычайных органов (Совет рабочей и крестьянской обороны) и установлению жесткой централизации государственного управления; изменению компетенции и функций государственных органов (их расширению для организаций и учреждений, решающих задачи военного характера, и сужению полномочий или даже упразднению других органов); резкому росту численного состава служащих в условиях почти полной национализации крупных и средних предприятий, банков, страховых кампаний; проведению милитаризации не только важнейших отраслей экономики, но и управленческих структур, как правило, тех ведомств, от результатов деятельности которых зависело сохранение политического режима и советской власти в России, а также милитаризации труда в целом.

Другими словами в административно-правовых отношениях работники советского государственного аппарата вынуждены были широко применять «военно-мобилизационные методы, «чрезвычайщина» стала принципом, методом, приемом управления, основанным на принуждении».

Интересно отметить ряд особенностей государственной службы в данный период. Весьма широкое распространение получило замещение ряда должностей государственных служащих, как правило специалистов в определенных отраслях народного хозяйства, в порядке мобилизации - «призыва на действительную техническую службу». Так, в 1918 г. были мобилизованы специалисты сельского хозяйства, геодезии, горного дела, в 1920 г. - электрики, в 1921 г. - межевые инженеры-геодезисты и топографы, специалисты по полиграфическому производству и сельскохозяйственному строительству.

Для государственных служащих милитаризация труда вылилась в «прикрепление» (прикомандирование) к определенной производственной сфере, ведомству и, как правило, к конкретной должности, обусловила запрет на увольнение с места службы по собственному желанию, возможность перевода в порядке служебной необходимости в другие регионы (в другие отрасли) без согласия служащего, увеличение продолжительности рабочего дня, отмену обязательных ежегодных отпусков, регламентацию служебной деятельности личного состава милиции, ВЧК-ОГПУ, мест заключения на основе воинских уставов. Она обусловила также распространение форм административно-правовых отношений, законодательно установленных для воинских формирований, на служебные отношения в гражданских ведомствах и, как следствие, - усиление репрессивной политики в сфере труда со стороны чрезвычайных органов (Совета обороны) и должностных лиц (комиссаров).



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Наркомат юстиции РСФСР в условиях военного коммунизма
Необходимость учреждения поста Президента в РФ в начале 90-х годов - историко-теоретический аспект
Государство и церковь во второй половине XVI столетия.
Государство и церковь в XVII столетии
Новая интерпретация истории Киевской Руси
Вернуться к списку публикаций