2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


Изложенное дает возможность отметить ряд обстоятельств.

Во-первых, большинством авторов выделяется следующая совокупность общих принципов государственной службы: общедоступность; подконтрольность и подотчетность служащих; сменяемость; соответствие службы воле народа и интересам общества; осуществление служащими социально необходимых функций от имени, по поручению и в интересах государства.

Во-вторых, предложенное В.М. Манохиным деление принципов на общие и специальные не получило общего признания. Вместе с тем, представляется, что такое деление правомерно, ибо нельзя более широкими по содержанию общими принципами государственной службы отразить специфику отдельных ее элементов, (в частности, отбора и назначения на должность и др.).

В-третьих, ретроспективный анализ научных разработок принципов советской государственной службы позволяет сделать вывод, что они лишь в определенной мере адекватно отражали правовые основы и практику государственной службы периода становления и упрочения советской власти. Так, принцип общедоступности государственной службы характерен для последних десятилетий так называемого общенародного советского государства, и его нельзя распространять на 20-е гг., поскольку в тот период были конституционно закреплены правоограничения в приеме на государственную службу представителей имущих классов, прежней правящей элиты, ряда категорий чиновничества, в первую очередь на службу в карательные и правоохранительные органы диктатуры пролетариата и в армию, т.е. неукоснительно соблюдался принцип классовости, который был теоретически разработан В.И. Лениным.

Необходимо подчеркнуть, что согласно марксистско-ленинской теории в период завоевания трудящимися массами (пролетариатом) государственной власти в стране и формирования основ социалистического государства принцип классовости предусматривал решение ряда первоочередных задач:

- слом бюрократического аппарата буржуазного государства, ликвидация в первую очередь постоянной армии и карательно-репрессивных органов;

- всеобщее вооружение народа для обеспечения обороны страны и поддержания в ней общественного порядка и безопасности;

- создание аппарата советского государства на принципиально новых классовых началах.

Классовые начала в формировании государственного аппарата получают правовое закрепление в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Главное требование – «в составе кадров органов власти и управления эксплуататорам не может быть места». И хотя данная норма именно в такой формулировке не вошла в текст Конституции РСФСР 1918 г., однако ее содержание было закреплено ст.19 (о комплектовании рядов Красной Армии трудящимися) и ст.65 (о лишении права избирать и быть избранным в представительные органы власти не только лиц, эксплуатирующих чужой труд, но и других категорий (живущих на нетрудовые доходы; частных торговцев, торговых и коммерческих посредников; монахов и духовных служителей церкви и религиозных культов; служащих и агентов бывшей полиции, Отдельного корпуса жандармов и охранных отделений, а также членов царствовавшего в России дома).

Вышеназванная норма как статья прямого действия была включена в условия приема на службу работников милиции, мест заключения, судей и некоторых других категорий государственных служащих, в первую очередь относящихся к особому виду государственной службы. Для названных категорий служащих принцип классовости доминировал над профессиональными и личностными качествами. Именно с этих позиций следует оценивать принятое в условиях чрезвычайной военной обстановки, выступлений политической оппозиции внутри страны постановление ВЦИК от 14 августа 1918 г. об исключении из состава НЦИК и местных советов представителей «контрреволюционных партий - социал-революционеров (правых и центра) и Российской социал-демократической рабочей партии (меньшевиков)», а также норму Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об организации советской Рабоче-крестьянской милиции», констатирующую, что милиция «стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства». Подобные установки содержатся также в постановлении НКЮ от 23 июля 1918 г. «Об организации и действии местных народных судов» и декрете ВЦИК, утвердившем Положение о народном суде РСФСР.

В литературе иногда отождествляются принцип классовости и принцип политического подхода. По нашему мнению, принцип политического подхода по содержанию несколько уже принципа классовости. Это ярко проявляется, например, при правовом анализе декрета СНК РСФСР от 15 января 1918 г. «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», в котором предусматривалось осуществлять комплектование кадровых вооруженных сил на основе не принципа классовости, а принципа политического доверия. В соответствии с этим призывные комиссии в меньшей степени учитывали происхождение, имущественное положение, идеологические воззрения бывших офицеров, а больше - опыт и подготовку. И последнее являлось доминирующим показателем при назначении на командную должность. Конечно, в данном случае нельзя забывать о наличии в рядах Красной Армии мощной руководящей структуры коммунистической партии - политических отделов и института комиссаров, что позволяло осуществлять политический контроль за командным составом при одновременном использовании опыта и знаний офицеров в укреплении боеспособности вооруженных сил.

После окончания гражданской войны и принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР норма о лишении нетрудящихся избирательных прав, которая обусловливала запрет в приеме на государственную службу, полностью сохранилась и даже ужесточилась. В ст.69 Конституции расширялся круг лиц, лишавшихся избирательного права. В последующих декретах ВЦИК, объявляющих инструкции по выборам в местные Советы, данная статья Конституции РСФСР детализировалась и толковалась расширительно. Так, ст. 17 Инструкции ВЦИК от 11 августа 1924 г. включала в перечень лиц, лишенных активного и пассивного избирательного права, сотрудников карательных органов не только царской, но и «белой» России, а также тех, кто вообще не подпадал под данную конституционную норму. В примечании к названной статье указывалось, что остальные низшие чиновники и технические служащие избирательного права не лишались. Однако формулировка о том, что они могли быть лишены этого права, если «службой или деятельностью не доказали своей лояльности в отношении Советской власти», зачастую трактовалась весьма расширительно, а при субъективизме членов избирательных комиссий приводила практически к поголовному лишению избирательных прав бывших государственных служащих царской и «белой» России.

Апофеоз попрания конституционной нормы содержался в Инструкциях ЦИК СССР и ВЦИК о выборах в Советы. В соответствии с ними дополнительно лишались избирательных прав следующие категории лиц: бывшие офицеры и военные чиновники белой армии, руководители контрреволюционных банд, лица, административно высланные, а также те, в отношении которых состоялись судебные приговоры, лишающие их права проживания на прежнем месте жительства, члены семей лиц, лишенных избирательных прав, в тех случаях, когда они находились в материальной зависимости от этих лиц и источником их существования не являлся самостоятельный общественно-полезный труд.

Так, как в данный период Съездом Советов РСФСР никаких изменений Конституции РСФСР в этой части не принималось, то можно утверждать, что с середины 20-х гг. в законодательных актах ВЦИК, определявших механизмы реализации основного закона страны, вполне сознательно осуществлялась политика выхода за рамки конституционных норм в угоду политической конъюнктуре текущего момента.

Лишение политических прав значительной части активного населения с каждым годом становится все более распространенным явлением. Последнее, в свою очередь, сужало круг лиц, которые могли бы быть приняты на государственную службу даже в сугубо гражданские учреждения и на должности низкооплачиваемых служащих, несмотря на их знания, опыт и профессиональную подготовку.

Анализ законодательства и нормативной базы второй половины 20-х гг. убедительно свидетельствует, что ограничение в политических правах в последующем влекло за собой для служащего лишение государственных социальных гарантий. Наиболее ярко это проявилось в вопросе их пенсионного обеспечения. Так, постановлением СНК РСФСР от 16 марта 1930 г. было введено в действие Положение об обеспечении пенсиями за выслугу лет работников высших учебных заведений и научных учреждений. Примечательно, что этим нормативным документом лишался права на пенсию широкий круг работников: лица, лишенные избирательных прав; подвергшиеся ссылке или высылке при советской власти; приговоренные судом за государственные или корыстные преступления к лишению свободы с поражением прав; лица, хотя и не лишенные избирательных прав по Конституции, но прошлая деятельность которых была направлена против интересов трудящихся масс (преподаватели богословских дисциплин, чиновники военно-судебных учреждений, а также других центральных ведомств царского времени, если их деятельность там была направлена во вред интересам рабочих и крестьян); бывшие члены политических партий, ставивших себе целью активную защиту царской власти; члены семей лиц, лишенных права на пенсию по всем вышеназванным основаниям.

Очевидно, что действия властей по ограничению политических прав членов семей лиц, лишенных избирательных прав, никак нельзя признать адекватными внутриполитической обстановке в стране и даже действовавшей в то время Конституции. В то же время проводимая правящим режимом политика лишения элементарной социальной защиты в старости бывших оппонентов советской власти (зачастую второстепенных), преподавателей теологии, а также членов их семей можно рассматривать как один из способов фактически искусственного умножения рядов антисоветчиков, формирования негативного восприятия советской действительности.

Одновременно вызывает неоднозначную оценку упоминавшийся ранее принцип законности, так как в условиях игнорирования основ буржуазного права, в том числе и в сфере административно-служебной деятельности, широкого распространения в правоприменительной практике так называемой революционной целесообразности говорить о законности в тот исторический отрезок времени, как принципе деятельности государственных служащих, некорректно. Хотя, конечно, принцип революционной законности в своеобразной правовой интерпретации - «меры, отступающие от законов РСФСР, или выходящие за их пределы, допустимы лишь в том случае, если они вызваны экстренными условиями гражданской войны и борьбы с контрреволюцией» - был провозглашен еще в ноябре 1918 г. постановлением VI чрезвычайного Съезда Советов.

Для института государственной службы важнейшую роль наряду с принципами играли условия занятия должности, система требований к кандидатам на службу. Такие условия включают в себя как общие, так и специальные требования. Общие требования касались всех категорий служащих, а специальные - относились к квалификации, политическому и морально-этическому облику работников в том или ином виде государственной службы.

Обязательным условием, установленным еще в первые месяцы советской власти и сохранявшимся до ее последних лет, являлся запрет на совместную работу в одном подразделении лиц, состоящих в родстве или свойстве между собой, а также недопустимость подчинения руководителю учреждения лиц, с которыми имелись подобные родственные отношения.

В середине 20-х гг. вводится еще одно обязательное условие прохождения службы: неразглашение сведений, связанных с работой, для категорий государственных служащих не только ее особого вида (армия, ВЧК-ОГПУ, милиция), но и для ряда гражданских должностей, в частности для государственных бухгалтеров-экспертов, которые в соответствии со ст. 17 Положения о государственных бухгалтерах-экспертах могли привлекаться за подобные деяния к уголовной ответственности по ст. 117 УК РСФСР. Тем самым, следовательно, открытость и гласность государственной службы сменяется своим антиподом - избирательным предоставлением общественности информации о государственной деятельности вначале узким кругом государственных служащих, а затем распространением подобного подхода на все большее число должностных категорий.

В период становления советской государственной службы требование к образовательному уровню и специальной подготовке были, скорее, не правилом, а исключением из него. Оно являлось обязательным только для весьма ограниченных категорий должностей в аппаратах Советов и ведомств. Говорить же о запрете в судебном порядке занимать те или иные должности в советских учреждениях и предприятиях на этом этапе практически беспредметно из-за отсутствия отлаженной уголовно-правовой системы в стране и правового вакуума по вопросам государственной службы. С принятием уголовных кодексов (1922 и 1926 гг.) соответствующее требование устанавливается как обязательное условие для занятия ряда должностей, в частности, материально ответственных лиц.

В наиболее полном объеме требования и условия замещения должностей государственных служащих были определены Временными правилами о службе в государственных учреждениях и предприятиях (1922 г.), содержание которых оставалось практически неизменным на протяжении исследуемого периода.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Новая интерпретация истории Киевской Руси
Традиции и новаторство местного самоуправления в России
Локальные цивилизации и взаимодействие в них культурных и экономических факторов
Бородинское сражение: историография, источники, проблемы исторической реконструкции
Британский парламентаризм в оценке Московских ведомостей (60-80-е 19 века)
Вернуться к списку публикаций