2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


По общему правилу, на ответственных политических работников распространялись нормы Кодекса законов о труде. Вместе с тем нормативными актами ВЦИК и СНК эта категория начинает выводиться из-под его юрисдикции за счет, как расширения, так и сужения их прав в сфере труда. К последним можно отнести следующие: работа ответственных работников временем не ограничивалась (нарушались ст. 84 и 85 КЗОТ), сверх тарифной ставки никаких вознаграждений в виде премий, оплаты за сверхурочные работы не полагалась (не выполнялась ст. 94 КЗОТ), платное совместительство не допускалось. Именно для этой категории лиц ВЦИК периодически устанавливал максимальный размер тарифа по должности (партмаксимум), превышать который категорически запрещалось, в то время как для всех остальных советских служащих устанавливался нижний предел фиксированной зарплаты.

Необходимо подчеркнуть, что система наделения ответственных политических работников разного рода привилегиями в своем историческом развитии протекала практически по одной схеме: вначале льгота или привилегия распространялась на все категории руководителей разных уровней власти и управления. В последующие годы многие из них для низшего звена отменялись, но сохранялись практически без изменений лишь для правящей политической верхушки страны.

Именно под этим углом зрения можно рассматривать обеспечение, начиная с 1921 г., ответственных политических работников дополнительным довольствием натурой (наряду с общим трудовым пайком), которое в те годы именовалось «ответственный паек». Эта льгота для членов коллегий наркоматов, министерств, госкомитетов, ответственных руководителей партийного аппарата ЦК ВКП(б), КПСС была сохранена вплоть до начала 90-х гг.

Таким образом, можно констатировать, что уже в первые годы советской власти закладывается правовой фундамент выделения партийно-советской номенклатуры в обособленную категорию служащих, государственная служба которых регулировалась специальными нормами, особыми нормативно-правовыми актами. Для этих служащих и их семей устанавливались более значимые и существенные нормы социальной защиты.

Середина и конец 20-х гг. характеризуются дальнейшим обособлением руководящей номенклатуры от основной массы советских служащих. Наиболее отчетливо названная тенденция проявлялась в особом порядке их найма, в оплате труда и пенсионном обеспечении.

В этой связи постановление НКТ и ВЦСПС «О порядке найма работников высшей квалификации, а также требующих имущественного, политического и личного доверия» хотя и развивало ст. 9 раздела II КЗОТ, в то же время являлось с правовой точки зрения незаконным, так как один из исполнительных органов (наркомат труда) совместно с общественной организацией (ВЦСПС) вносили коррективы в законодательный акт.

Анализ документа показывает, что содержание понятия «доверие» значительно расширяется. Наряду с политическим в него входило личное и имущественное доверие. На наш взгляд, примечательно, что появляется дополнительное основание для увольнения со службы материально-ответственного лица - утрата доверия.

Увеличивается круг лиц, которые принимались на службу не в общем порядке, закрепленном КЗОТ, т.е. через биржу труда, а в порядке исключения. Впервые вводится классификация вышеназванных государственных служащих на «административно-ответственных» работников, специалистов высшей квалификации всех отраслей народного хозяйства, и на лиц, требующих политического доверия, т.е. тех, кого впоследствии стали именовать номенклатурой.

Особо подчеркнем, что в последнюю группу входили не по занимаемой должности, а по статусу в политической системе государственного органа, общественного объединения. Поэтому любой сотрудник ОГПУ, выборный освобожденный партийный, комсомольский и профсоюзный работник входил в данную категорию, а среди личного состава милиции даже начальник губернского управления милиции - не входил, что еще раз подчеркивало и демонстрировало отношение высших органов власти к милиции как вспомогательному государственному органу, а к ее работникам - как к исполнительному персоналу советов всех уровней.

Как и прежде, продолжала сохраняться, а в ряде вопросов получила дальнейшее развитие тенденция по закреплению нормативно-правовых оснований вывода ответственных политических работников из-под общей юрисдикции при прохождении ими государственной службы. В этой связи небезынтересен правовой анализ принятого ВЦИК и НКЮ Положения о дисциплинарных судах. Последние вводились «в целях борьбы со служебными упущениями, проступками и действиями лиц, занимающих ответственные должности в государственных органах». Эти суды - Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и губернские (областные) суды при исполкомах Советов, фактически предназначались исключительно для рассмотрения дел о поступках лиц, входящих в номенклатуру республиканского, губернского и областного уровней.

Очевидно, что деятельность этих судов названной целевой установкой не ограничивалась и они по сути своей являлись организационно-правовой формой зашиты «чести мундира», так как одна из норм Положения предусматривала возможность передачи (решениями распорядительных заседаний) верховным и губернскими судами общей юрисдикции материалов (в том числе содержащих признаки уголовного преступления) на рассмотрение в дисциплинарные суды.

Обращают на себя внимание нормы, позволяющие проводить разбирательство проступков высших должностных лиц, образно говоря, келейно: состав судов назначался либо ВЦИК, либо губисполкомом. Состязательности сторон, публичности слушаний при рассмотрении дела не предусматривалось, и оно могло быть проведено в закрытом судебном заседании. Подача апелляций на решение Главного дисциплинарного суда запрещалась, а на решения губернских (областных) дисциплинарных судов - допускалась только в Главный дисциплинарный суд. Отсутствовал надзор прокуратуры за законностью принятого судебного решения.

Нетрадиционными были виды и меры взыскания: домашний арест (служащего низового уровня за дисциплинарный проступок можно было дисциплинарно арестовать), лишение права занимать руководящие должности сроком до 2-х лет. Последнее входило в противоречие с нормами трудового права, так как запрет работать в определенной сфере и в конкретной должности мог вынести только народный суд.

В июне 1926 г. постановлением ВЦИК наряду с главным, республиканскими, губернскими и областными дисциплинарными судами соответствующие суды были созданы на уездном и окружном уровнях. Таким образом, постановление ВЦИК расширило номенклатуру ответственных лиц, привлекаемых через дисциплинарные суды к административной ответственности. По существу, в РСФСР появляется параллельная системе народных судов структура, подотчетная и подконтрольная не наркомату юстиции, а соответствующим исполнительным комитетам Советов, деятельность которых практически была вне рамок контроля прокуратуры. В 1928 г. система дисциплинарных судов была ликвидирована без объяснения причин.

Вывод ответственных работников из сферы общего регулирования прохождения государственной службы прослеживается и в вопросе денежного содержания. В этом плане примечательно постановление СТО от 2 августа 1922 г., установившее верхний предел зарплаты для всех служащих. И только для высшего административного и технико-хозяйственного персонала вводилась сверх установленного максимума выплата наградных (тантьемы и пр.). Несколько позже ограничение максимума зарплаты был отменено при одновременном введении системы персональных окладов отдельным высококвалифицированным работникам. И хотя делались попытки ограничить верхний предел персональных окладов, сам факт избирательного подхода к зарплате ответственных лиц весьма примечателен.

Предрасположенность выделения в особую группу по социальному обеспечению лиц «имеющих особые заслуги перед Рабоче-Крестьянской революцией», в которую были включены не только активные деятели революции и социалистического строительства, но и партийные и советские функционеры, прослеживается и в вопросе пенсионного обеспечения по инвалидности, а также привилегированного пенсионного обеспечения семей в случае их смерти. Максимальный размер такой пенсии не мог превышать четырехкратной средней тарифной ставки, в то время как действующая правовая норма для всех граждан определяла максимальную пенсию в размере 100% минимальной тарифной ставки.

Окончание гражданской войны сопровождалось сущностным изменением пенсионного обеспечения этой категории лиц. Декретом СНК от 5 декабря 1921 г. впервые вводится разделение персональных пенсий на пенсии республиканского и местного значения. Пенсиями республиканского значения обеспечивались лица «имеющие крупные заслуги... общегосударственного характера», а местными - «принесшие ... значительную пользу Республике, проявившие особую самоотверженность и исключительную преданность служебному долгу». Наиболее были разработаны механизмы обеспечения персональных пенсионеров республиканского уровня. В частности, в феврале 1923 г. постановлением СНК для персональных пенсионеров вводятся единовременные денежные пособия на лечение, увеличивается размер пенсий до двойной высшей тарифной ставки ответственных советских и профессиональных работников, пенсионные льготы в случае смерти пенсионера распространяются на их иждивенцев.

Следующим шагом явилось утверждение в 1928 г. совместным постановлением ВЦИК и СНК Положения об обеспечении персональными пенсиями лиц, имеющих исключительные заслуги перед республикой, которое было переработано и дополнено в мае 1930 г.

Первый документ регулировал пенсионное обеспечение только высшего - республиканского уровня. При сохранении многих предшествующих правовых норм Положение вводило ряд новаций. В частности, был сужен круг субъектов, возбуждающих ходатайство о назначении пенсий. Таким правом стали обладать только центральные органы ведомств, СНК автономных республик, губернские (краевые и областные) исполкомы Советов. Нетрадиционной, уникальной и единственной в рассматриваемый период являлась мера по снижению максимального размера пенсии с двух до полуторамесячной высшей тарифной ставки при одновременном снижении и размеров материальной помощи - с трехмесячной до месячной пенсии.

Положение об обеспечении персональными пенсиями (1930 г.) внесло ряд принципиальных изменений в содержание предыдущего законодательного акта.

Во-первых, круг лиц, подлежащих обеспечению персональными пенсиями, был подразделен на две категории: лиц, имеющих безусловное право и лиц, которым «могут назначаться данные пенсии». «Безусловное право», т.е. предоставление персональной пенсии в обязательном порядке, в первую очередь касалось «членов революционных партий, боровшихся за власть пролетариата». Другими словами, члены не только ВКП(б), но и других политических партий, действовавших на территориях союзных республик, пролетарских партий зарубежных стран подпадали под действие данной правовой нормы. Несколько позже (октябрь 1930 г.) в состав лиц с «безусловным правом», были включены члены общества политических каторжан и ссыльно-поселенцев по предоставлению совета общества. Право на персональную пенсию в безусловном порядке получили также лица, награжденные орденами СССР и РСФСР «за героические подвиги или исключительные труды» и имеющие звание Народного артиста. Заслуженного деятеля науки и техники РСФСР.

Во-вторых, был расширен перечень субъектов, ходатайствующих перед комиссией по персональным пенсиям при СНК РСФСР. Это право было делегировано и общественным объединениям - ЦК ВКП(б), ВЦСПС, обществам старых большевиков, политкаторжан и ссыльно-поселенцев.

В-третьих, для персональных пенсионеров республиканского уровня вводились значительные льготы в социальной сфере.

В названном Положении имелся раздел о персональных пенсиях местного значения. Предусматривалось, что такие пенсии оплачиваются из средств местного бюджета и устанавливаются соответствующими ЦИК автономных республик и краевыми (областными) исполкомами. Вместе с тем хронический бюджетный дефицит, по существу, сводил соответствующие нормы к формально провозглашенным.

Сформировавшаяся система персональных пенсий, социальных льгот и привилегий являлась важным мотивационным стимулом для функционеров партийного и советского аппаратов, руководящего состава ведомств, вооруженных сил, творческой и технической интеллигенции. Пример материального благополучия лиц, преданных политическому режиму, беспрекословно следовавших курсу ВКП(б) руководства страны убедительно показывал, что при прохождении государственной службы все, кто будет следовать в этом фарватере, в конце своей политической или трудовой карьеры получат существенные социальные льготы (по сравнению с основной массой трудящихся).

Итак, формирование административно-командной системы управления в государстве обусловливало необходимость создания определенных правовых условий для деятельности особого слоя советского чиновничества - «лиц, требующих политического доверия» (номенклатуры), которому правящий режим оказывал исключительное политическое доверие и через который коммунистическая партия осуществляла партийное руководство всеми сферами общественной жизни, проводила свои решения (директивы) в жизнь.


Шамаров Вячеслав Матвеевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Государство и церковь в первой четверти XVIII
К вопросу о развале СССР
Об османском влиянии на Российскую государственность
Великая отечественная война в исторических исследованиях 1960-1990
Ленинские декреты и создание органов руководства высшей школой
Вернуться к списку публикаций