2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


Политическое, правовое и социальное положение номенклатуры в государственной службе

В зависимости от оснований классификации государственные служащие в литературе подразделяются на различные виды (категории). Как уже указывалось, Д.Н. Бахрах в зависимости от условий и порядка прохождения государственной службы подразделял служащих на гражданских и милитаризованных. Г.И. Петров и В.А. Власов, избрав основанием классификации объем полномочий государственного служащего, выделяют должностных лиц, представителей власти и вспомогательный персонал. С.С. Студеникин в зависимости от юридических последствий деятельности государственного служащего подразделял служащих на не создающих юридических последствий (совершающих материально-технические действия) и тех, кто их создает. В.М. Манохин, разделяя названные подходы Г.И. Петрова и С.С. Студеникина, классифицировал государственных служащих еще по двум основаниям:

1. По видам (формам) государственной деятельности: на занимающих должности непосредственно в Советах; служащих аппарата советского государственного управления и подчиненных им предприятий и учреждений; служащих судебных органов; служащих органов прокуратуры.

2. По роду деятельности: на служащих, занятых в сфере материального производства и в других сферах общественно-полезной деятельности; административно-управленческий персонал; иных служащих.

По нашему мнению, применительно к рассматриваемому периоду за одно из оснований классификации можно принять выражение особого политического доверия со стороны правящего режима. Тогда всех государственных служащих, относящихся и к гражданской государственной службе, и к особому ее виду, допустимо подразделить на группу тех, кому оно оказывалось, и на прочих.

Первая категория государственных служащих как бы возвышалась над всей остальной массой советского чиновничества и превращалась в особую касту, получившую впоследствии наименование «номенклатура», т.е. людей, «которые овладели наделе исполнительными аппаратами государства, которые руководят этими аппаратами», ибо, по мысли И.В. Сталина, «властвуют не те, кто выбирает и голосует, а те, кто правит».

Представляется, что подобный подход обусловливается весьма важным и существенным обстоятельством - в 20-е гг. как в РСФСР, так и в других союзных республиках начинает складываться административно-командная система. В ее становлении важнейшим субъективным фактором явилось формирование у политического руководства страны основанной на опыте периода военного коммунизма убежденности в эффективности жесткой государственной централизации, в том, что командные методы в управлении являются самым действенными, оперативными и их можно применять при решении любых задач социалистического строительства. Стремление власти подчинить государственному регулированию все и вся обусловило две тенденции: высокий темп количественного роста госаппарата и развитие номенклатурного принципа подбора и расстановки кадров.

Можно согласиться с мнением, что «командно-административная система не была плодом теоретических изысканий, она явилась результатом эмпирических обобщений, адекватным ответом на объективные потребности ситуации, сложившиеся в нашей стране после Октябрьской революции и гражданской войны». По истории формирования и развития командно-административной системы, номенклатурного подбора кадров в последние годы опубликован ряд исследований. В них, как правило, вышеназванная система оценивается негативно. И лишь отдельные авторы, учитывая внутреннее и внешнеполитическое положение РСФСР, СССР в эти годы, дают более осторожную оценку. Не лишено оснований утверждение, что «в раннесоциалистической системе... выделение носителей хозяйственно-политической власти в особую группу оказалось абсолютной необходимостью. Без наделения руководящих кадров огромными властными полномочиями нормальный ход воспроизводства и все нормальное течение общественной жизни в подобной системе (административно-командной) было невозможно». Стоит лишь добавить, что, как правило, авторы оценивают это явление как политическое, не исследуя генезис феномена с правовой точки зрения.

Л.П. Рассказовым высказано мнение, что уже в период военного коммунизма «попытки ввести социализм штурмом привели к формированию командно-административной системы» как органического единства политических, экономических и правовых институтов. Однако он не уделяет должного внимания институту государственной службы, который, по нашему мнению, являлся одним из главных движителей становления и развития этой системы. Именно руководящая элита государственного аппарата разных уровней вместе с политическим руководством в лице верхушки коммунистической партии предприняла ряд конкретных шагов, направленных на практическое закрепление своего господствующего положения в структуре государственной власти в стране.

Полагаем, что началом этого процесса явилось нормативное закрепление в декретах СНК РСФСР от 27 июня и 18 октября 1918 г. «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений» разделения всех служащих на две неравновеликие части: меньшая - ответственные руководители и лица, требующие политического доверия, и все остальные. То, что данный подход являлся осмысленным политическим шагом, красноречиво подтверждается законодательным закреплением в ст.17-18 КЗОТ 1918 г.

В отличие от общепринятого способа комплектования - направления на работу отделами распределения рабочей силы (биржами труда), для данной категории лиц вводился особый способ отбора кадров. А так как, в соответствии со ст. 17 КЗОТ, «выборный порядок применяется только при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашаемого», то, следовательно, на всех отнесенных до этого декретом СНК от 18 октября 1918 г. в группу ответственных должностных лиц распространялся термин «лица, требующие политического доверия».

С первых лет советской власти эта специфическая категория государственных служащих стала наделяться особыми по сравнению с основной массой служащих правомочиями. Весьма характерен в этом плане декрет СНК РСФСР от 10 декабря 1918 г. «О сдаче оружия», в котором было предложено всем гражданам и организациям, не являющимися штатными воинскими частями, его сдать. Вместе с тем в инструкции по реализации данного акта у членов РКП(б) оружие сохранялось в личном пользовании. Следовательно, механизм исполнения декрета не соответствовал законодательной норме, выводя из-под ее юрисдикции лиц, принадлежавших к политической организации. Кстати, данная правовая норма сохранялась на протяжении последующих лет, вплоть до 60-х годов.

Подобным образом решался вопрос о проводимых ВЧК арестах ответственных служащих и специалистов: предварительное извещение о предполагаемом аресте подобных лиц либо информирование в течение 48 часов после ареста, участие представителей от наркоматов, губернских и городских комитетов РКП(б) в проведении следствия, введение коллективного поручительства (коллегий, комитетов партии, полного состава президиумов губернских и городских советов, правлений местных профсоюзных органов).

Представляется, что отказ от выборов председателей коллегии и их назначение высшими эшелонами власти (конец 1918 - начало 1919 гг.) порождал кастовую закрытость номенклатуры советского чиновничества. В то же время в условиях, когда назначенный руководящей работник уже заранее наделялся более высокими должностными полномочиями, демократические по форме процедуры превращались в свою противоположность по содержанию, создавали ту нездоровую деловую атмосферу, которая способствовала формированию командно-административного стиля управления.

Весьма важным элементом правового статуса ответственных политических работников являлась регламентация их трудовых отношений и оплаты труда. В целом особенностью оценки меры труда являлся уравнительный подход, когда предусматривалось, с одной стороны, ограничение верхнего предела должностных ставок (начиная с народного комиссара), а с другой - повышение денежного содержания низкооплачиваемым служащим путем перераспределения высвобождаемого таким образом фонда зарплаты.

В этой связи становятся понятными основания для принятия декрета СНК и ЦИК от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни», который устанавливал определенного рода дискриминацию по отношению к лицам, занимающим на государственных предприятиях должности администраторов, мастеров, инженеров, юристов. В случае трехкратного превышения зарплаты этой категории по сравнению со средней зарплатой рабочих в данной местности нормы декрета на них не распространялись.

Полагаем, что названный правовой акт необходимо рассматривать с нескольких сторон. С одной стороны, оплата осуществлялась не за качество и количество затраченного труда, т.е. реализовывались теоретические посылки основоположников марксизма об уравнивании в социалистическом государстве оплаты труда рабочих и государственных служащих. К. Маркс в работе «Гражданская война во Франции», оценивая успехи Парижской Коммуны по слому государственной машины, отмечал, что одним из важнейших позитивных моментов этой деятельности являлось то, что «начиная с членов Коммуны, сверху донизу, общественная служба должна была исполняться за заработную плату рабочего». С другой стороны, такие действия являлись фискальным актом новой власти по отношению к представителям имущих слоев. Наконец, они являлись своеобразной увертюрой политической линии правящего режима на ограничение политических, экономических и социальных прав представителей прежней государственной и экономической власти, высших категорий чиновничества.

Следует заметить, что оплата труда лиц высшего политического руководства страны (членов ВЦИК, СНК, президиума ВСНХ, коллегий наркоматов, всероссийских учреждений, комиссаров всероссийских учреждений) росла более высокими темпами по сравнению с оплатой труда руководителей низового советского аппарата. Обращает на себя внимание механизм определения средней зарплаты ответственных работников: на предприятиях за основу исчисления брался средний заработок рабочих, а в учреждениях - зарплата служащих высших разрядов тарифной сетки. Следовательно, уже в первые годы советской власти определяется симптоматичная тенденция увеличения разрыва денежного содержания правящей политической элиты и зарплаты низовых ответственных работников, которая в последующий период приобрела устойчивый характер, стала определяющей для этой категории служащих.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Усиление монархических тенденций при преемниках Августа
Необходимость учреждения поста Президента в РФ в начале 90-х годов - историко-теоретический аспект
Мобилизация населения в красную и белую армию в период гражданской войны - сравнительный анализ
Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции НКВД РСФСР
Н. Чемберлен и формирование внутренней и внешней политики Великобритании в 1916-1939 годах
Вернуться к списку публикаций