2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


Видимо, следствием введения системы неполного единоначалия в Красной Армии являлось избрание в воинских коллективах гласных товарищеских судов с полномочиями «за проступки по службе и против революции» наказывать провинившихся дисциплинарно (от устного выговора до привлечения к общественным работам сроком до 6 месяцев). На наш взгляд, правовой акт о товарищеских судах необходимо рассматривать с двух сторон. С одной - это проявление демократических начал в воинской службе, а с другой - своего рода осторожность со стороны политического руководства страны в деле расширения и углубления демократизации армии ввиду опасения, что подобные демократические веяния могут вылиться в повсеместные массовые нарушения воинской дисциплины, привести к неуправляемости воинских соединений и анархии. Именно данная организационно-правовая мера и призвана была оказать нейтрализующее влияние на этот процесс.

Через непродолжительное время от выборных начал командного состава армии пришлось отказаться, что нормативно было закреплено декретом ВЦИК от 22 апреля 1918 г. «О порядке замещения должностей в Рабоче-Крестьянской Красной Армии».

Замена коллегиальности на единоначалие была санкционирована Программой коммунистической партии большевиков и резолюцией VIII съезда РКП(б). Наиболее ярко это было изложено в работе В.И. Ленина «Набросок правил об управлении советскими учреждениями» (декабрь 1918 г.) и в письме ЦК РКП(б) от 9 июля 1919 г. ко всем организациям партии по мобилизации сил на борьбу с Деникиным. В них отмечалось, что в условиях перестройки работы по-военному коллегиальность должна быть сведена к минимуму (на стадии обсуждения) и сопровождаться установлением личной ответственности каждого лица за точно определенное дело.

Таким образом, на первом этапе произошел отказ от выборов командного состава частей и подразделений, коллегиальной формы управления. Повсеместно вводилась система неполного единоначалия, при которой командир осуществлял оперативно-строевую, административную и хозяйственную функции, а комиссар - руководил партийно-политической работой, отвечал за морально-политическое состояние личного состава.

Приказом Реввоенсовета СССР N 234 от 2 марта 1925 г. в Красной Армии наряду с неполным единоначалием, которое продолжало сохраняться в ряде воинских частей, вводилось полное единоначалие, при котором командир - член партии отвечал за все стороны деятельности воинского подразделения, т.е. соединял в одном лице обязанности командира и комиссара, а комиссар - ответственность за политико-моральное состояние военнослужащих части.

В последующие годы произошло нормативное размежевание обязанностей командира-единоначальника и его комиссара. Последний был непосредственно подчинен командиру в качестве помощника. Командир обрел право единоличной подписи всех приказов, осуществлял общее руководство партийно-политической работой и нес полную ответственность.

Апробированная в Красной Армии система единоначалия во многом предопределила подходы к ней и в других ведомствах. В частности, единоначалие в органах и подразделениях милиции осуществлялось в виде неполного и полного единоначалия, и его содержание во многом было идентично системе, сложившейся в Красной Армии.

На первоначальном этапе становления милиции (в период рабочей милиции) характерной особенностью являлась выборность руководящего и рядового состава, а также создание по примеру Красной Армии общественных самодеятельных организаций - товарищеских судов, судов дружинников, милиционеров и пр.

Другой особенностью являлось то, что введение полного единоначалия по сравнению с Красной Армией затянулось. Хотя в предложениях с мест, выступлениях на совещаниях постоянно ставился вопрос об этом, нормативное закрепление полного единоначалия в органах милиции произошло только в начале 1930 г. Следовательно, лишь через пять лет после его введения в Красной Армии и войсках ВЧК-ОГПУ в органах милиции вводится полное единоначалие, при котором руководитель милиции отвечал не только за оперативно-служебную, хозяйственную и административную деятельность, но и за организацию и осуществление политико-воспитательной работы, боеготовность и политико-моральное состояние личного состава.

В этой связи примечательно, что коллегиальная форма управления в подразделениях мест заключения сохранялась в тот период, когда она была ликвидирована не только в Красной Армии, пограничных и внутренних войсках, но и в милиции.

Дисциплинарная ответственность всех категорий государственных служащих была введена в общие правовые рамки постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик». Устанавливалось, что для военнослужащих ответственность определялась на основе Дисциплинарного устава РККА, а для работников милиции, административно-строевого состава мест заключения, охраны путей сообщения, предприятий и сооружений, имеющих особое государственное значение, - на основе специальных законов СССР и союзных республик, которыми вводились отступления от общих правил ответственности в порядке подчинения и наряду с названными в постановлении дисциплинарными мерами (замечание, выговор, снижение на низшую должность, увольнение от должности) также и иные меры воздействия.

Важнейшим фактором, непосредственно влияющим на аффективное выполнение служащими особого вида государственной службы возложенных на них государственных задач, соблюдение дисциплины и законности являлась система материального и морального стимулирования труда.

Можно констатировать, что государственное обеспечение личного состава особого вида государственной службы в корне отличалось от материального обеспечения гражданских служащих.

На первоначальном этапе становление Красной Армии в законодательных актах ВЦИК и СНК РСФСР, регламентировавших воинскую службу, о льготах и привилегиях в этой области практически ничего не говорилось. Однако в военный период политика государства по этому вопросу меняется. Уже к концу 1918 г. были предприняты следующие меры:

- значительное увеличение ставок «боевых» должностных окладов по сравнению с тыловыми (возросли более чем в два раза);

- установление четко зафиксированных материальных дотаций на каждого нетрудоспособного члена семьи, а также освобождение семей военнослужащих от всех прямых государственных налогов, кроме натурального, и квартирной платы;

- введение пенсионного обеспечения инвалидов-военнослужащих и нетрудоспособных членов их семей.

Примечательно, что назначенная пенсия могла и не выплачиваться в случае, если доход семьи пенсионера превышал прожиточный минимум, что, по нашему мнению, являлось правовым нонсенсом, так как инвалидность в данном случае рассматривалась не как правовой факт, обусловливающий определенное правовое последствие - выплату пенсии, а лишь как правовое основание для освобождения от всеобщей трудовой повинности.

Обращает на себя внимание, что на протяжении полутора лет со стороны руководства страны наблюдался двойной стандарт в сфере наделения льготами и привилегиями в социальной сфере красноармейского и командного состава. Если семьи первых с 1918 г. освобождаются от государственных налогов, им предоставляется денежная помощь и продовольственные пайки, то только в октябре 1919 г. такие льготы с некоторыми изъятиями были распространены и на лиц командного состава. По нашему мнению, продолжительная задержка в принятии названного решения объяснялась идеологической зашоренностью руководства страны при оценке бывших офицерских кадров, хотя в условиях гражданской войны семьи как красноармейцев, так и их командиров практически находились в одинаковом материальном положении - в холоде и голоде. И только с марта 1921 г. нетрудоспособные члены семей командного состава стали получать денежные пособия наравне с семьями красноармейцев.

На этом фоне показателен приоритетный подход к обеспечению привилегиями военнослужащих - добровольцев Красной Армии. Уже изначально в 1918 г. ВЦИК и СНК установили для лиц, добровольно поступивших на военную службу, существенные материальные льготы. Другими словами, добровольцы, которые рассматривались как наиболее сознательная и дисциплинированная категория военнослужащих, цементирующая солдатскую массу в идейно сплоченный воинский монолит, обеспечивались весьма важными льготами и привилегиями в социальной сфере при одновременном ужесточении карательной практики, как в отношении должностных лиц, так и семей, укрывающих дезертиров от призыва в Красную Армию.

В послевоенный период советское правительство, стремясь создать Красную Армию, способную отразить внешнюю военную угрозу, принимало различные меры политического, экономического, военного и социального характера, в том числе проводило целенаправленную политику повышения материального уровня жизни военнослужащих и членов их семей, устанавливало для этой категории различные гарантии и льготы в социальной сфере. Именно в эти годы сложилась система государственного обеспечения и социальной защиты военнослужащих Красной Армии, основывавшаяся на ряде нормативно-правовых актов, среди которых нужно выделить следующие:

во-первых, принятый 29 октября 1924 г. ЦИК СССР Кодекс законов о льготах и преимуществах для военнослужащих Красной Армии и Рабоче-Крестьянского Красного Флота СССР и их семей. Он устанавливал социальные льготы военнослужащим в различных областях трудового землепользования и сельского хозяйства, труда и социального страхования, народного образования и здравоохранения, обязательного окладного страхования, в выделении денежных пособий при переездах по железнодорожный и водным путям и др.;

во-вторых. Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава РККА, утвержденное ЦИК и СНК СССР 19 марта 1926 г. и урегулировавшее пенсионное обеспечение военнослужащих за выслугу лет и по инвалидности.

Вместе с тем характерно, что общей политической линии в сфере материального обеспечения других (кроме военнослужащих) категорий служащих особого вида государственной службы на уровне правительства РСФСР так и не была разработано. Полагаем, что это произошло из-за неадекватного субъективного восприятия в правящих кругах значимости и роли соответствующих органов в государственном строительстве, распространения в партийных и правительственных органах, общественном мнении взгляда о постепенном снижении роли штатных правоохранительных органов в социалистическом государстве, переходе в ближайшее время к милиционной системе охраны правопорядка в стране, ликвидации преступности в короткий исторический период и, как следствие, - сокращении штатов милиции, сети исправительных учреждений. В конечном счете, все это определило, образно говоря, «прохладное» отношение партийного и советского руководства к надлежащему удовлетворению материальных потребностей личного состава милиции, мест заключения, препятствовало принятию решений по введению социально значимых льгот и преимуществ, соответствующих времени и условиям работы личного состава.

Однако отметим, что политика Коммунистической партии в этой области в условиях обострения внутриполитических противоречий в стране в конце 20-х - начале 30-х гг. резко меняется на противоположную, что обусловило укрепление карательных органов диктатуры пролетариата - ОГПУ СССР и НКВД РСФСР.

Анализ содержания государственной службы в ее особом виде ко второй группе особенностей позволяет отнести следующие:

- повышенные требования к общеобразовательной и специальной подготовке личного состава;

- четкое деление всего личного состава на должностные категории, служебная иерархия должностей, их соподчиненность друг другу, правомочия одних по наложению дисциплинарных взысканий на других, т.е. установление различной административной деликтоспособности руководящих кадров;

- распространение на личный состав специфических видов государственной дисциплины (воинской и служебной), отражающих особенности выполнения служащими данного ведомства государственных функций и порядок несения службы, наличие Дисциплинарных уставов, регламентирующих поведение лиц не только во время исполнения служебных обязанностей, но и вне службы, установление специальных мер поощрения и взыскания, зачастую не предусмотренных трудовым законодательством;

- возрастные ограничения для кандидатов и обязательное прохождение медицинской комиссии для определения годности к несению службы в данном ведомстве и в той или иной должности;

- принятие Присяги.

В этой связи представляется, что правомерно выделение некоторых характерных черт и для отдельных должностных категорий служащих. В частности, А.В. Тураборов, анализируя по этому основанию положение командного (начальствующего) состава армии (офицерский корпус) отмечает: строгую регламентацию всей деятельности офицеров законодательными актами, ведомственными нормативными актами, в том числе и отдельных вопросов внеслужебной жизни; наличие корпоративной морали и идеологии (верность долгу, соблюдение Присяги, поддержание офицерской чести); особую систему подготовки кадров; доминирующую роль в государственном аппарате как наиболее организованной, дисциплинированной и мобильной ее части; позитивный статус в обществе офицерского состава как хранителя многих лучших традиций национальной культуры.

Итак, государственная служба в 20-е гг. получила нормативное закрепление правовых и организационных основ в актах высших органов государственной власти и управления и в конце десятилетия представляла систему, особый правовой институт, в котором были отражены как общие подходы к всем государственным служащим, так и особенности в прохождении службы лицами, входящими в особый вид государственной службы.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Великая отечественная война в исторических исследованиях 1960-1990
Ленинские декреты и создание органов руководства высшей школой
Правовые основы государственной службы в РСФСР
Общее и особенное в русском церковном управлении в эпоху великих реформ
К истории англо-франко-советских переговоров летом 1939 года
Вернуться к списку публикаций