2012-01-17 11:54:51
ГлавнаяИстория и историография — Правовые основы государственной службы в РСФСР



Правовые основы государственной службы в РСФСР


В зависимости от их значимости в системе правоотношений при прохождении службы эти особенности целесообразно разделить на две группы: основные и второстепенные.

К первой группе относятся: особое правовое положение личного состава; специфическая система субординационных отношений (единоначалие); государственное обеспечение (социальная защита) служащих.

Для особого вида государственной службы важное значение имеет нормативное закрепление правового положения служащих при прохождении ими службы. Конечно, пока органы государственной власти и управления нормативно не урегулировали межведомственное размежевание объекта и предмета государственного управления, было сложно закрепить правовое положение работников соответствующих ведомств при прохождении государственной службы. Однако уже в первые месяцы советской власти прослеживается тенденция, когда на основе «самодеятельной инициативы масс» вначале в Красной Армии, войсках ВЧК-ОГПУ, а затем и в других ведомствах служба регулировалась нормативными актами самих ведомств, вне всякой связи с предварительным решением данной правовой задачи высшими органами государственной власти. Именно поэтому наблюдался «разнобой» и противоречия в правовом положении отдельных категорий служащих даже в составе одного ведомства.

Так, для лиц, призванных в Красную Армию, но являвшихся «незаменимыми специалистами», была введена своеобразная форма прохождения службы. По ходатайству государственного органа они откомандировывались в правительственные учреждения и до окончания срока обязательной воинской службы считались состоящим на ней, обеспечивались красноармейским довольствием. На них в полном объеме распространялись нормативные правовые акты, регулирующие воинскую службу. В то же время эти лица, занимая должность в управленческом аппарате (центральном или местном), обладали соответствующей компетенцией и поэтому имели статус работников, требующих политического доверия. Следовательно, данную категорию лиц нельзя однозначно отнести ни к военнослужащим, ни к ответственным работникам гражданских ведомств.

В неурегулированном нормативно-правовом положении находились красноармейцы, призванные в Красную Армию и откомандированные на промышленные предприятия в качестве «квалифицированной рабочей силы». Главная особенность правового положения этих военнослужащих состояла в том, что их трудовая деятельность регулировалась нормами КЗОТ, а служебная - правовыми актами, действовавшими в Красной Армии.

Военнослужащие - сотрудники волостных, уездных, губернских и окружных военных комиссариатов находились, как и работники милиции, в двойном подчинении - и местному Совету, и народному комиссариату по военным делам. Это обусловливало отличный от общепринятого для Красной Армии способ комплектования соответствующих должностей: кандидатуры подбирались соответствующими и утверждались вышестоящими Советами.

Таким образом, военнослужащие Красной Армии были неоднородны по своему правовому положению. Наряду с основной массой командного и красноармейского состава, проходившего службу в соответствии с нормами воинских Уставов, наставлений, приказов, имелись категории лиц, которые, числясь военнослужащими, по характеру труда, выполняемым задачам, порядку и условиям прохождения службы фактически являлись рабочими либо служащими гражданских ведомств.

На этапе становления органов милиции прослеживается правовая неопределенность их статуса в системе государственных органов России, что, в свою очередь, оказывало непосредственное влияние на правовое положение работников милиции и уголовного розыска при прохождении ими службы, так как порождало практику, при которой партия и правительство на протяжении продолжительного времени (в первую очередь в период гражданской войны) рассматривали милицию как действующий кадровый резерв Красной Армии.

Ю.П. Соловей к характерным чертам советской милиции относит наряду с другими ее милитаризованность в течение всего периода деятельности, а, следовательно, и соответствующий статус работников милиции, что, но нашему мнению, неточно.

Для исследуемого периода характерно наличие этапов как милитаризации милиции - периода интервенции и гражданской войны, так и последующего постмилитаризационного, во время которого в правовых актах, регламентирующих прохождение службы в милиции, сохранились лишь отдельные, не самые значимые черты воинской службы. На работников милиции и уголовного розыска распространялись нормы КЗОТ (с некоторыми изъятиями) и поэтому личный состав милиции нельзя рассматривать в качестве военнослужащих.

Одновременно, с нашей точки зрения, неправомерно прямо связывать милитаризацию милиции с потенциальной угрозой правам человека, которая влекла «незащищенность граждан от милицейского произвола, а самих сотрудников - от произвола милицейского начальства», так как без отлаженных правовых механизмов по охране конституционных прав граждан подобное может иметь место и в демократически ориентированных государствах. При этом заметим, что защиту прав личного состава милиции выполняли профсоюзные организации работников милиции и уголовного розыска.

Окончание гражданской войны и иностранной военной интервенции повлекло за собой утрату милицией статуса одного из вооруженных отрядов диктатуры пролетариата и превращение ее в административно-исполнительный орган Советов, призванный активно проводить на местах новую экономическую политику в жизнь. Последнее прямо отразилось на правовом положении работников милиции.

Заметим, что в 20-е гг. правовое положение лиц кадрового состава милиции существенно менялось несколько раз. Если в первые месяцы советской власти работники милиции рассматривались в качестве одной из категорий государственных служащих, то в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции на основании декрета СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О Советской Рабоче-Крестьянской милиции» - в качестве лиц, приравненных к статусу военнослужащих. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР «О Рабоче-Крестьянской милиции» (1920 г.) ей придавалось «значение вооруженных частей особого назначения», вводилось обязательное военное обучение всего строевого состава по программе подготовки командиров взводов. Народный комиссариат по военным делам мог привлекать в действующую Красную Армию до 20%. личного состава. В Положении об НКВД РСФСР (1922 г.) определялось, что «состоящие на службе в милиции считаются мобилизованными и призываются в ряды Красной Армии по особому каждый раз соглашению Наркомвоенведа и НКВД».

Следовательно, правовое положение работников милиции вплоть до принятия Положения о службе Рабоче-Крестьянской милиции (1925 г.) не было четко нормативно определено. Их нельзя было однозначно отнести ни к категории гражданских служащих, ни к военнослужащим.

В этой связи представляет интерес регулирование рабочего времени и внутреннего распорядка, так как после повторного вхождения личного состава милиции в 1923 г. в профсоюз совторгслужащих, распространения на него норм КЗОТ этот вопрос неоднозначно оценивался руководящим и подчиненным составом.

Представляется, что сложившееся положение в значительной степени проистекало из-за неурегулированности правового положения сотрудников милиции: являлись ли они работниками по найму или же приравнивались к военнослужащим. Решение президиума ВЦСПС от 25 марта 1923 г. о том, что для строевого состава (комсостава, милиционеров) и активных работников уголовного розыска «урегулирование рабочего времени, внутренний распорядок в части выполнения оперативных заданий, определяются согласно уставу, положений и распоряжений Рабоче-Крестьянской Красной Армии», многими трактовалось как приравнивание работников милиции к категории военнослужащих. Вместе с тем правовой анализ ранее принятых нормативных документов, в частности Положения об НКВД РСФСР (1922 г.), позволяет сделать однозначный вывод: сотрудники милиции согласно этому документу являлись работниками по найму, а поэтому решение президиума ВЦСПС нужно рассматривать не как изменение правового положения работника милиции, а как документ, определяющий лишь правила внутреннего распорядка.

Дальнейший анализ взаимоотношений между НКВД, ЦАУ НКВД РСФСР, с одной стороны, и ЦК профсоюза совторгслужащих - с другой, убедительно обнаруживает два прямо противоположных подхода к определению правового положения работника милиции.

НКВД РСФСР в подготавливаемых им проектах нормативных актов высших органов государственной власти и управления, приказах, циркулярах, письмах последовательно проводил линию на постепенный вывод строевого состава милиции и активных работников уголовного розыска из-под юрисдикции КЗОТ и приближение статуса работника милиции к статусу военнослужащего. Подтверждением могут служить следующие факты.

Во-первых, в сентябре 1923 г. НКВД РСФСР ставит перед Верховным судом вопрос о рассмотрении уголовных преступлений, совершенных строевым составом милиции и активными работниками уголовного розыска, в военных коллегиях судов.

Во-вторых, как уже отмечалось выше, по настоянию НКВД в Положение о службе Рабоче-Крестьянской милиции был внесен ряд предписаний, отличных от норм КЗОТ, в том числе и такая норма, как подписка (обязательство) о службе в милиции сроком не менее года. Самовольное же оставление службы ранее этого времени подпадало под действие Уголовного кодекса и предусматривало санкцию в виде лишения свободы на срок до одного года или штраф до 300 руб.

В-третьих, по настоянию НКВД малый СНК принял постановление о привлечении работников ведомственной милиции к уголовной ответственности по ст. 193 УК за нарушение правил караульной службы, действие которой ранее распространялось только на военнослужащих. Это решение явно расходилось с правовыми нормами о взысканиях, налагаемых на лиц наемного труда.

В-четвертых, по инициативе НКВД РСФСР 7 марта 1927 г. ВЦИК и СНК приняли поправку к ст. 36 Положения о службе Рабоче-Крестьянской милиции, согласно которой жалобы работников милиции на неправильное увольнение могли подаваться только в вышестоящие инстанции по службе или же особым сессиям народных судов по трудовым спорам. Это исключало примирительное разбирательство трудовых конфликтов в связи с увольнением администрацией подчиненного и в определенной степени изменяло правовое положение работника милиции, внося ограничения в его статус работника по свободному найму.

Другой важной особенностью особого вида государственной службы являлось система соподчиненности в ней, которая осуществлялась в специфической правовой форме - форме единоначалия.

Во всех ведомствах данного вида государственной службы формы и методы осуществления единоначалия практически были идентичными, а несущественные правовые особенности в отдельных из них предопределялись различием правового положения некоторых категорий служащих (военнослужащие, работники милиции, мест заключения, ВЧК-ОГПУ).

По нашему мнению, развитие системы единоначалия в Красной Армии в рассматриваемый период можно разделить на два этапа: неполного и полного единоначалия. В свою очередь первый этап - разделяется на неравновеликие по продолжительности подэтапы: становления (февраль 1918 - март 1919 гг.) и развития (апрель 1919-1925 гг.).

Для периода становления единоначалия наиболее характерными особенностями являлись замещение должностей командного (руководящего) состава путем выборов и коллегиальная форма управления коллективом. Избранный командир совместно с соответствующим комитетом солдатских (матросских) депутатов, чрезвычайными комиссарами военно-революционных комитетов управлял коллективом, принимал наиболее важные решения. Он не нес ответственности за организацию политической работы среди личного состава, зачастую был лишен права наложения дисциплинарных взысканий на подчиненных, делегированного соответствующему комитету. С достаточным на то основанием можно характеризовать данный период (весьма непродолжительный) как период всевластия комиссаров всех уровней. Именно эта категория должностных лиц определяла направления, формы и методы реализации директивных указаний партии большевиков и советского правительства в военном строительстве, а командиры (избранные или назначенные) лишь технически претворяли в жизнь их политическую линию. И хотя на уровне бригад, дивизий и выше имелся коллегиальный орган из трех человек в виде комиссариата соответствующего воинского формирования, но двое из членов комиссариата являлись комиссарами по должности, третий - командир соединения. Естественно, что говорить о паритетности в принятии решения не приходится. Подобная руководящая структура существовала и в пограничной охране.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678910111213




Интересное:


Великая отечественная война в исторических исследованиях 1960-1990
Наркомат юстиции РСФСР в условиях военного коммунизма
Источники и историография в истории правления Августа
Влияние традиций на управление сферой культуры на пороге ХXI века: история, современность, прогнозы на будущее
Британский парламентаризм в оценке Московских ведомостей (60-80-е 19 века)
Вернуться к списку публикаций