2012-01-17 11:38:38
ГлавнаяИстория и историография — Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции НКВД РСФСР



Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции НКВД РСФСР


Продолжалась практика «переброски» (перемещения) опытных кадров из одной губернии в другую для укомплектования органов милиции районов, освобожденных от интервентов и белогвардейцев, национально-территориальных образований в РСФСР, других советских республик, которая осуществлялась, как правило, путем мобилизации личного состава, т.е. с использованием методов работы с кадрами, присущих военным учреждениям и частям, зачастую без личного согласия командируемого.

Важной вехой в нормативном установлении более отлаженного механизма назначения (отстранения) первых руководителей губернских, городских и уездных милиций явилось Положение о Рабоче-Крестьянской милиции от 10 июня 1920 г., утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР.

Во-первых, Главмилиция и губернские управления милиции наделялись правом самостоятельного назначения нижестоящих начальников милиции в случае отсутствия у соответствующих местных Советов кандидатур на эти должности.

Во-вторых, устранялась процедура предварительного согласования кандидатов при назначении на должность и вводился порядок, когда обе стороны (Главмилиция и исполкомы местных Советов) имели право мотивированного отвода при одновременном запрете на смещение или отстранение от должности лиц местными исполнительными комитетами без ведома вышестоящих органов милиции. Положение определяло и арбитра при разногласии: в отношении начальников губмилиций - НКВД РСФСР, начальников уездных и городских милиций - президиум губисполкома.

В-третьих, в системе советских органов повышался общественный престиж и должностной статус начальников губернских управлений милиции за счет введения их по должности в состав коллегий отделов управлений губисполкомов.

В-четвертых, существенным образом расширялась компетенция Главмилиции, губернских и уездных управлений при решении вопроса о переводе работника милиции из одной местности в другую в связи со служебной необходимостью без предварительного согласия соответствующего Совета.

Таким образом, с принятием Положения о Рабоче-Крестьянской милиции произошли позитивные подвижки в расширении компетенции Главмилиции и ее местных органов при решении кадровых вопросов за счет постепенного изъятия ряда полномочий у исполкомов Советов. В последующие годы эта тенденция получала дальнейшее развитие.

Для работников железнодорожной и водной милиции их назначение и увольнение (в зависимости от должностного статуса) осуществлялось в централизованном порядке либо Главмилицией, либо районными и линейными управлениями милиции без непосредственного участия Совета.

Примечательно, что Обязательство поступающего на службу постоянно удлиняло срок службы. Так, согласно Положению о Рабоче-Крестьянской милиции он определялся в один год. Положение об НКВД не устанавливало срока службы, однако утвержденный в этом же году новый текст Обязательства нормативно закреплял продолжительность службы не менее двух лет. Однако продолжительность срока службы в два года оказалась нереальной. Она повсеместно не соблюдалась ввиду низкого уровня материального обеспечения работников милиции, их социальной незащищенности, что вызывало хроническую текучесть и приводило к некомплекту кадров.

Все вместе взятое сыграло определенную роль в том, что в Положении о службе Рабоче-Крестьянской милиции (1925 г.) был закреплен обязательный срок службы - один год. Для лиц, прошедших обучение в специальных милицейских школах, курсах и резервах, срок службы увеличивался на период, затраченный на обучение, но не менее одного года, что соответствовало духу постановлений СНК РСФСР от 4 июля 1923 г. и ДИК СССР от 6 ноября 1924 г. «О возмещении личным трудом государственных стипендиатов расходов, понесенных на их содержание».

Необходимо отметить, что в Положении о Рабоче-Крестьянской милиции (1920 г.) остался в неприкосновенности институт поручительства при поступлении на службу, сложившийся еще в период деятельности рабочей милиции.

В силу ряда объективных причин, в первую очередь низкого уровня правосознания, а также субъективных обстоятельств уже в начале 20-х годов формируется негативная тенденция нарушений законности в сфере прохождения службы в милиции. Во-первых, это прямое игнорирование предписаний высших органов государственной власти и управления. В частности, во многих республиках, губерниях и областях постановления комитетов партии о назначении на должность начальника милиции, других руководителей не дублировались решениями соответствующих исполкомов Советов и, следовательно, не приобретали силу юридического акта, а направлялись непосредственно в Главмилицию, которая на основании этих документов издавала приказы по личному составу. Тем самым игнорировался декрет СНК РСФСР от 9 февраля 1921 г. «Об откомандировании в партийном порядке лиц, занимающих советские должности», в котором предписывалось в обязательном порядке проводить партийные постановления решениями советских органов. Подобная практика местных комитетов партии не повышала авторитет Советов, принижала их роль в проведении кадровой политики в органах милиции, в определенной мере противоречила правовым основам прохождения службы в милиции.

Во-вторых, расширительное толкование НКВД, Главмилицией, ЦАУ НКВД РСФСР норм законодательства, определявшего правовые основы прохождения службы в милиции и принятие ведомственных нормативных актов, входивших порой в противоречие с документами высших органов государственной власти и управления. Последние, обладая более высокой юридической силой, естественно, не подлежали подобному интерпретированию.

Примером могут служить принятые в декабре 1923 г. ЦАУ НКВД РСФСР «Правила определения на службу в милицию РСФСР граждан СССР». В них, с одной стороны, конкретизируются и уточняются нормативные предписания, зафиксированные в Положении о Рабоче-Крестьянской милиции, Положении о НКВД, а с другой - устанавливается ряд дополнительных ведомственных требований, не содержавшихся в вышеназванных документах. Дополнительно Правила вводили «специальные условия для занятия должности», в том числе, «иметь навыки в работе юридического характера и служебный стаж в прежней и Красной армиях или в советских учреждениях» и др. Следовательно, руководство НКВД РСФСР, исходя из содержания принципа классовости, своим ведомственным нормативным актом устанавливает ряд дополнительных требований к кандидатам на службу в милицию, тем самым выходя за правовые рамки документов ВЦИК и СНК о прохождении службы в милиции.

Вместе с тем, по нашему мнению, вызывает сомнение тезис о том, что «функционирование органов правопорядка осуществлялось в организационно-корпоративных формах, т.е. основывалось на исполнении не правовых норм, а партийных директив, обязательных для государственных органов и общественных организаций». Данный вывод требует уточнения, ибо он не соответствовал реалиям того исторического времени и применим к более позднему периоду деятельности милиции - 30-50-м годам.

Полагаем, что термин «функционирование органов правопорядка», в частности милиции, необходимо рассматривать как управленческую деятельность по выполнению как функций-задач, ради которых и создана данная система (борьба с преступностью, охрана общественного порядка и безопасности и пр.), так и обеспечивающих функций управления - кадровой, материально-технической др. Следовательно, сделанный вывод касается и работы с кадрами в милиции.

Конечно, нельзя отрицать, что, как и любая другая, коммунистическая партия, став правящей, проводила свою политику через членов партии - руководителей государственных органов страны. Однако в тот период, как правило, важнейшие партийные решения облекались в правовую форму. Так, основополагающими документами по вопросам прохождения службы в милиции являлись правовые акты высших органов государственной власти - ВЦИК и СНК РСФСР, а также подзаконные нормативные акты НКВД, Главмилиции, ЦАУ НКВД РСФСР.

Важнейшую роль в дело назначения и освобождения от должности административно-строевого состава милиции как лиц, состоящих на государственной службе, сыграло Положение о службе Рабоче-Крестьянской милиции (1925 г.), которое внесло существенные дополнения в правовое регулирование этой сферы:

1) исполнительным комитетам Советов соответствующих уровней было четко определено правовое пространство в решении кадровых вопросов в милиции. Как и прежде, они назначали руководителей административных отделов (милиции), а также строго ограниченный круг должностных лиц аппарата - начальников милиции губерний (областей, краев), их помощников по строевой части, начальников подотделов милиции и уголовного розыска этого же уровня, начальников милиции уездов (округов), начальников и комиссаров резервов в Москве и Ленинграде, начальников и комиссаров губернских (областных) школ административного состава;

2) роль первых руководителей НКВД, органов милиции в отборе, назначении, перемещении и увольнении личного состава повышалась за счет расширения их компетенции. Подход к назначению на должность всех категорий работников, на которых распространялось Положение (за исключением лиц, назначаемых исполкомами Советов), был универсален. Непосредственные начальники «назначали» руководящий состав и «допускали» рядовых исполнителей. Первый руководитель органа милиции «утверждал» руководителей всех степеней и «назначал» всех остальных работников.

Положение о службе определяло правовые основания перевода (перемещения) работника на равнозначную должность: личная просьба работника милиции либо решение соответствующего начальника независимо от согласия переводимого. Последнее подкреплялось нормой, по которой невыполнение предписания о переводе влекло «ответственность в дисциплинарном либо судебном порядке в соответствии со ст. 108 УК РСФСР» (1922 г.).

Смещение на нижестоящую должность проводилось в аттестационном и дисциплинарном порядке, а отстранение от должности - в «случаях исключительных и не терпящих отлагательств». При каждом случае отстранения от должности предусматривалось производство дознания (за исключением случаев отстранения по требованию следственных органов).

Увольнение со службы производилось по собственному желанию работника милиции, а также независимо от его желания. В первом случае увольнялись лица, выслужившие обязательный срок службы, с предупреждением за месяц руководства милиции о приятом решении. Увольнение со службы независимо от желания работника производилось за совершение преступлений и проступков, несовместимых со службой в милиции, в аттестационном порядке и по неспособности нести службу (согласно постановлению врачебной комиссии с уведомлением профсоюзной организации работников милиции и уголовного розыска).

Важным шагом в расширении полномочий низового звена - начальников районных управлений - стало наделение их правом назначения на должность и освобождения от нее младшего начальствующего состава милиции и соответственно изъятие этого вопроса из ведения административных отделов областей и республик.

Вместе с тем на всем протяжении исследуемого периода вопрос закрепления кадров в милиции являлся актуальным и трудно разрешимым. Обязательства работников милиции о непрерывной службе в течение года не оказывали нейтрализующего воздействия на хроническую текучесть кадров ввиду следующих обстоятельств.

Во-первых, типовой текст Подписки, заменившей Обязательство, был утвержден ВЦИК и СНК РСФСР как приложение к Положению о службе Рабоче-Крестьянской милиции, однако в Положение была включена компромиссная норма, по которой «работники милиции, не выслужившие обязательного срока, могут быть уволены по уважительным причинам». Основываясь на этой норме, руководители не задерживали на службе лиц, принявших решение досрочно уволиться.

Во-вторых, в этот период активную позицию занимали профсоюзные организации работников милиции. Трудовые конфликты в связи с досрочным увольнением со службы разрешались примирительным разбирательством с помощью конфликтно-расценочных комиссий либо трудовые интересы членов профсоюза защищались в народных судах.

В-третьих, при крайне низком уровне денежного содержания, отсутствии системы социальной защиты работников милиции удержать их на службе было весьма сложно, а препятствовать увольнению лиц, принявших подобное решение, было опасно из-за потенциальной возможности совершения ими грубых нарушений дисциплины, которые автоматически привели бы к увольнению «по несоответствию».

Обобщающий итог работы с кадрами подвела комиссия ЦКК - НК РКИ, обследовавшая органы милиции в начале 1928 г., которая отмечала «чрезвычайно повышенную текучесть кадров милиции, выражавшуюся в среднем в 60%, в отдельных случаях доходящую до 200%».

В данной ситуации НКВД РСФСР, правильно оценив сложившееся положение с текучестью кадров, внес коррективы в регулирование закрепления кадров. Сохранив в прежнем виде институт подписки, НКВД РСФСР стал принимать меры по расширению льгот и привилегий в социальной сфере, стимулирующих закрепление кадров на службе.

Итак, к концу 20-х годов в милиции сложились правовые механизм назначения на должность, перемещения и увольнения со службы личного состава, которые являлись концептуальными основами становления института прохождения службы в милиции. Многое из того, что прошло апробацию в этот период, трансформированное в соответствии с сегодняшними реалиями, до сих пор используется в работе с кадрами органов внутренних дел.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456789101112




Интересное:


Кризис Римской республики как элемент кризиса полиса
Государство и церковь в первой четверти XVIII
Правление Октавиана Августа
Необходимость учреждения поста Президента в РФ в начале 90-х годов - историко-теоретический аспект
Бородинское сражение: историография, источники, проблемы исторической реконструкции
Вернуться к списку публикаций