2012-01-17 11:38:38
ГлавнаяИстория и историография — Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции НКВД РСФСР



Организационные, правовые и кадровые основы прохождения службы в милиции НКВД РСФСР


Основные этапы формирования системы оценки (аттестации) кадров

В системе прохождения государственной службы в милиции одной из основных процедур оценки соответствия работника милиции требованиям, предъявляемым НКВД, Главмилицией, местными органами власти является аттестование кадров, которое получило правовое закрепление лишь после завершения периода «военного коммунизма».

По основанию нормативно-правовой урегулированности аттестация кадров в органах милиции в рассматриваемый исторический период можно вычленить два этапа.

На первом этапе (1917-1922 гг.) термин «аттестация» в нормативных документах не употреблялся. Однако проводившиеся в эти годы чистки милиции можно рассматривать как своеобразный прообраз аттестования кадров, так как их целевые установки (оценка политических, деловых и моральных качеств, очищение рядов милиции от нарушителей дисциплины и законности, малоквалифицированных и неавторитетных работников) совпадали. Наиболее существенное отличие заключалось в том, что чистка являлась чрезвычайным мероприятием, а аттестация - плановым и периодическим.

Особенностью чисток являлось то, что они проводились конфиденциально, без учета мнения местного населения о личности работника милиции, широкого освещения в средствах массовой информации и поэтому их результативность была весьма низкой.

Чистки проходили разными способами. Сразу же после Октября 1917 г. для пересмотра личного состава народной милиции Временного правительства создавались проверочные комиссии. После освобождения территорий РСФСР от иностранных и белогвардейских войск, когда еще не во всех уездах были организованы Советы, очищение рядов милиции проходило либо авторитарно - от служебных обязанностей поголовно отстранялся весь прежний состав милиции, либо «путем пропуска через особые контрольные бюро», а также командированием в волости, уезды, города специально уполномоченных на это лиц - инструкторов губмилиции, на которых возлагалось проведение соответствующих мероприятий.

Переход страны к новой экономической политике потребовал резкого сокращения расходов на содержание государственного аппарата. Для милиции это вылилось в существенное (до 60% по сравнению с 1920 г.) сокращение ее штатной численности. Одновременно содержание милиции снимается с государственного обеспечения и передается на местный бюджет. Данная мера вызвала аналогичные последствия. В масштабе РСФСР с 1922 г. по 1927 г. численность кадров милиции сократилась в два раза. Естественно, сокращению штатов милиции сопутствовало очищение ее рядов, что, по сути, стало своеобразной неофициальной чисткой.

Необходимо отметить, что окончание войны высветило одну из негативных тенденций в развитии советского государственного аппарата: повсеместно и на всех уровнях произошли его существенное разбухание и, как следствие, - бюрократизация государственных структур, которая препятствовала проведению в жизнь намеченных правительством планов и мероприятий. Бюрократизация госаппарата объективно присуща любой тоталитарной системе. Однако ЦК РКП(б), советское правительство на этом историческом этапе предприняли ряд мер, которые хотя и не могли устранить объективные предпосылки названного негативного явления, однако в определенной мере снизили его остроту. Одной из таких мер явилось создание партийно-государственного органа – ЦКК - РКИ, в число главных направлений работы которого вышло приведение деятельности структур государственного аппарата в соответствие со стратегическими задачами советского строительства.

Основным и наиболее эффективным методом «оздоровления» аппарата партийно-государственное руководство страны продолжало считать проведение чисток, которые, как предполагалось, могли с наименьшими материальными затратами на определенный период оздоровить кадровый состав. Именно под этим углом зрения следует рассматривать претворение в жизнь декрета ВЦИК от 23 ноября 1922 г. «О пересмотре и доукомплектовании личного состава милиции».

В Инструкции, утвержденной этим же декретом ВЦИК, определялась одна из главных целей - «изъятие несоответствующего элемента, проникшего в ряды милиции в целях использования служебного положения для личной наживы и подрыва авторитета Советской власти». В специальном циркулярном письме ЦК РКП(б) по данному вопросу предлагалось облбюро ЦК, ЦК национальных компартий, обкомам и губкомам РКП «осуществить в партийном порядке постоянное руководство и контроль над работой этих комиссий», «выделить кадр ответственных и рядовых партийных работников для замены части командного и политического состава, предназначенного к увольнению из милиции».

Обращает на себя внимание, что в соответствии с Инструкцией главным вопросом деятельности подобных комиссий являлась практическая реализация принципа классовости. Поэтому в состав комиссий всех уровней обязательно включались представители ОГПУ. Комиссии должны были «выяснять степень пролетарского самосознания» и «социального положения» работников милиции и пополнить кадры «пролетарским элементом». «За основу, как правило, брались идейно-нравственные качества работников, их реальные дела, способность активно проводить в жизнь политическую линию партии». Оценка других вопросов (профессиональной милицейской подготовки, морального уровня и индивидуальных способностей) имела второстепенное значение. Такой подход остался незыблемым и в деятельности созданных несколько позже аттестационных комиссий.

Проведение кампании возлагалось на специально созданные особые комиссии разных уровней: центральную, областные, губернские, городские и уездные. Работе комиссий были присущи элементы демократизма: в случае несогласия работника милиции с решением комиссии определялся механизм рассмотрения жалобы. Правовыми полномочиями на окончательное разрешение подобных жалоб и заявлений обладали вышестоящие комиссии, решения которых не подлежали обжалованию.

Инструкция обязывала соответствующих руководителей составить на подчиненных аттестацию, в которой в произвольной форме характеризовались политические, служебные, интеллектуальные, нравственные и физические качества аттестуемого, а также содержалось заключение о соответствии данного работника службе в милиции. Аттестование работника милиции проводилось не для того, чтобы определить соответствие определенной должности, а для установления полезности в целом для системы органов милиции, что еще раз подчеркивало второстепенность значения профессионализма и компетенции личного состава в институте прохождения службы.

Составление письменных характеристик (а в дальнейшем - аттестации) непосредственным начальником на подчиненного получило правовое закрепление в декрете ВЦИК от 23 ноября 1922 г., и таким образом пересмотр и доукомплектование личного состава милиции можно рассматривать как прообраз будущей системы служебного аттестования.

На втором этапе (1923-1930 гг.) первоначально приказами НКВД РСФСР N 152-1923 г. и ЦАУ НКВД N 88-1923 г., а в последующем постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г., утвердившем Положение о службе в Рабоче-Крестьянской милиции, для основных категорий работников милиции и уголовного розыска вводится служебное аттестование. Статья 3 последнего документа устанавливала цель кадровой процедуры: «Определение личных и служебных качеств и степени политической подготовки работников милиции».

В развитие Положения в этот же день НКВД РСФСР по согласованию с НКТ, ВЦСПС, НКЮ утвердил Инструкцию по аттестованию работников милиции и уголовного розыска, которая была переработана и утверждена в новой редакции 27 декабря 1928 г. начальником милиции Республики. В Инструкции расширяются цели аттестования: «выдвижение на более ответственную работу» и «выявление лиц, непригодных для службы в милиции и уголовном розыске».

Обращает на себя внимание, что нормативный документ, согласованный с другими ведомствами, дополняется, уточняется и корректируется НКВД РСФСР самостоятельно без ссылок на то, что все новации согласованы с ведомствами, принимавшими документ в первой редакции. Полагаем, что в данном случае прослеживается определенная политическая линия руководства НКВД, Главмилиции, преследовавшая цель внедрения ведомственной закрытости нормативно-правовой базы функционирования органов правопорядка, в том числе и милиции, даже в таких несекретных проблемах, как прохождение государственной службы ее работниками.

Анализ названных документов показывает, что аттестация на подчиненных составлялась ежегодно непосредственным начальником, рассматривалась и утверждалась коллегиально соответствующей аттестационной комиссией. Аттестованию подлежали весь строевой состав милиции и активные работники уголовного розыска за исключением младших милиционеров и переменного состава школ и резервов. Определялся механизм обжалования выводов аттестационной комиссии.

Комиссионную оценку деловых и личностных качеств работников милиции, расширение аттестационных комиссий за счет введения в их состав представителей общественных и политических организаций (партийных и профсоюзных) следует оценить позитивно, так как это, с одной стороны, способствовало более взвешенной оценке профессиональных качеств аттестуемого, его способностей успешно решать оперативно-служебные задачи, а с другой - притупляло в кадровой работе «административный зуд» руководителей, препятствовало субъективизму в характеристике подчиненного.

Ряд категорий личного состава не аттестовывался, в частности курсанты учебных заведений и некоторые ответственные должностные лица. Исключение переменного состава школ и резерва из аттестования, видимо, было связано с тем, что по окончании учебы на каждого выпускника составлялась подробная характеристика, которую с полным основанием можно рассматривать и как его аттестацию. Категория младших милиционеров характеризовалась низкой профессиональной подготовленностью. Поэтому проведение среди них объективного аттестования могло привести к «вычищению» из кадров милиции значительной части личного состава в условиях хронического некомплекта.

Таким образом, в одном ведомстве формируются два подхода к процедуре аттестования: обязательное комиссионное аттестование для всего личного состава губернского, областного, краевого, городского, окружного и уездного уровней и освобождение от него ряда категорий руководящего состава, а также всего постоянного состава школ и курсов НКВД. Последнее, видимо, являлось следствием того, что в этот период учебные заведения были подчинены непосредственно НКВД РСФСР.

Освобождение от аттестования руководящего состава - работников центрального аппарата НКВД, Главмилиции, первых руководителей и их помощников губернского, областного и краевого уровней, начальников школ и курсов административного состава - объяснялось, скорее всего, тем, что эта категория должностей являлась номенклатурой соответствующих партийных и советских органов и на занимавших их лиц в соответствии с указаниями ЦК ВКП(б) составлялись партийно-служебные характеристики, утверждаемые партийными комитетами.

К концу второй половины 20-х гг. изменяется политическая обстановка в стране, в партийных организациях развертывается борьба с «левым» и «правым» уклонами. В этих условиях политическая линия ЦК ВКП(б) на очищение госаппарата от «классово-чуждых элементов» продолжает оставаться в арсенале практической деятельности партийных органов. В середине 1929 г. на основе решений XVI конференции ВКП(б) и постановления ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 г., повсеместно была развернута чистка аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций. Она проводилась под лозунгами борьбы с бюрократизмом, «привлечения масс к контролю над аппаратом, оздоровления, улучшения и приближения соваппарата к массам».

Главными особенностями этой чистки по сравнению с кампанией 1922 г. являлись следующее:

- чистка проводилась во всесоюзном масштабе;

- проверке подлежали кадры не отдельной государственной структуры (милиции), а все звенья аппарата органов государственной власти, и управления, учреждений, предприятий и общественных организаций снизу доверху;

- проведение чистки планировалось осуществить под контролем широких масс рабочих, крестьян и служащих при активном участии профсоюзов.

Нужно учитывать, что продекларированным целям, очевидно, противоречил механизм проведения чистки, что в дальнейшем оказало негативное воздействие на работу кадров государственных органов. Чиновникам одного из аппаратов государственного управления - Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции - было предоставлено право на основе весьма расплывчатой правовой формулировки «безусловно вредит интересам рабочего класса» давать оценку служебной деятельности служащих государственных учреждений, общественных и кооперативных организаций. Введение же в состав комиссий, возглавлявшихся сотрудниками НК РКП, представителей трудящихся (малограмотных и не сведущих в делах управления представителей рабочих, крестьянской бедноты, батраков, а также не имевших достаточного жизненного опыта студентов) не меняло сути дела. К тому же комиссии наделялись чрезвычайными полномочиями - выносить для всех государственных органов и предприятий, общественных и кооперативных организаций подлежащие немедленному выполнению обязательные постановления. Они содержали запрет государственной службы «навсегда или на время» во всех звеньях советского и кооперативного аппаратов, общественных организациях без права обжалования решения в народных судах и с внесением соответствующих записей в трудовые списки.

Резолюция XVI партийной конференции определила, что чистка должна производиться прежде всего и главным образом «на основании оценки качества работы, а не только по признакам классового происхождения». Следовательно, хотя на первое место и были поставлены деловые качества работника аппарата, в то же время граждане могли, заранее признаваться негодными к службе по одному лишь признаку - сословно-классовому, независимо от их политических взглядов, профессионализма, морального облика. Причем такой признак определялся весьма просто - на основе изучения анкетно-биографических данных проверяемого. На этот существенный недостаток работы комиссии указывалось в 1930 г. в соответствующем постановлении ВЦИК и СНК РСФСР.

В милиции положение усугублялось тем, что НКВД РСФСР циркуляром от 29 июля 1929 г. предложил «к началу чистки ориентировочно, по имеющимся материалам, определить количество лиц, подлежащих увольнению и подготовить резерв для пополнения» органов и подразделений милиции. Другими словами, руководители НКВД еще до комиссионной проверки субъективно предопределяли судьбу значительной части личного состава. Проведенная вскоре в ударном порядке чистка привела в отдельных органах милиции к массовым увольнениям, в ряде случаев до половины численного состава. Во время кампании были уволены последние несколько десятков специалистов уголовного розыска, ранее служивших в полиции, а также сотни других работников милиции только за то, что они формально подпадали под категорию «классово-чуждый элемент». Всего за время чистки было уволено 10-15% личного состава милиции НКВД РСФСР.

Фактически чистка государственного аппарата превратилась в политическую, содержанием которой являлась оценка соответствия личности работника милиции требованиям принципа классовости в его крайне радикальном проявлении. Одновременно ее можно рассматривать как административно-правовую репрессивную деятельность, тем более, что лица, уволенные на основании обязательного постановления комиссии НК РКИ, «лишались права на получение выходного пособия, а также пособия по безработице, всех видов пенсионного обеспечения».

В последующие годы чистки государственного аппарата не исчезли из арсенала методов работы с кадрами партийно-государственных структур, превратившись в один из способов форсированного формирования командно-административной системы в государстве путем осуществления репрессивной политики правящего режима по отношению к гражданам страны.

Вместе с тем нельзя видеть в чистках только негативную сторону. Данный процесс протекал более сложно и неоднозначно. Необходимо констатировать, что в результате чисток из аппарата убирались действительно профессионально неподготовленные и морально неустойчивые работники, хотя одновременно в ряде случаев они (чистки) являлись своеобразной ширмой для расправы, использовались зачастую для устранения неугодных.

В целом можно констатировать, что к концу 20-х годов прошел апробацию и получил нормативное закрепление такой важный аспект института прохождения службы, как аттестация кадров. Последняя, наряду с оценкой личностных качеств работников, позволяла выявлять круг лиц, комиссионно оценивающихся как кадровый резерв для замещения вышестоящих должностей.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456789101112




Интересное:


К истории исполнительной власти в России
Бородинское сражение: историография, источники, проблемы исторической реконструкции
Традиции и новаторство местного самоуправления в России
Правление Октавиана Августа
Государственное обеспечение и охрана социальных прав работников милиции НКВД РСФСР
Вернуться к списку публикаций