2011-08-29 09:00:37
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Государственное управление в современной системе организация государственной власти России



Государственное управление в современной системе организация государственной власти России


Согласно статье 2 Закона полномочия Счетной палаты не так обширны, но и они не удовлетворяют необходимому минимуму. Например, почему законодатели требуют контроля за движением средств в кредитных учреждениях, но оставляют в стороне министерства и ведомства? Почему они полагают, что Совету Федерации и Государственной Думе следует знать о ходе исполнения федерального бюджета, но не нужны сведения об использовании внебюджетных фондов? Почему Счетная палата должна подготавливать предложения по совершенствованию бюджетного процесса, но не по использованию федеральной собственности? Эти вопросы заставляют более внимательно подходить к оценке деятельности Счетной палаты Федерального Собрания России.

Существует и некая неопределенность относительно принципов деятельности Счетной палаты. Так, согласно ст. 3 Закона говориться, что исполнение федерального бюджета Счетная палата контролирует на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. Возникает законный вопрос, а контроль за иными видами деятельности, предусмотренными Законом, идет на иных принципах? Безусловно, можно сказать, что это техническая неточность. Но «неточности» в подобных законах, затрагивающих механизм государственного управления недопустимы.

Итак, после анализа трех статей Закона о Счетной палате обнаружено, что заявленный в первой статье «государственный финансовый контроль» во второй сузился до контроля за использованием федеральной собственности, средств федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, а в третьей остался лишь контроль за федеральным бюджетом.

Статья 9 Закона определяющая виды деятельности Счетной палаты гласит: «В процессе реализации задач, изложенных в ст. 2 (т.е. в ходе организации и осуществления контроля за использованием федерального бюджета и внебюджетных фондов) Счетная палата обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает организацию и проведения контроля за использованием федерального бюджета». Необходимо видимо уточнить, что понимает законодатель в этой статье под задачами и видами деятельности Счетной палаты. Статья 2 Закона обязывает Счетную палату проводить оценку проектов бюджета, федеральных законов и нормативных актов, а также «оценку международных договоров, федеральных программ и иных документов». Осуществление указанных видов деятельности предусматривает также подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти. Иными словами, от Счетной палаты не требуется ни выступлений ее контролеров на заседаниях комиссий Федерального Собрания, ни подготовки отчетов, ни их издания и направления президенту, министрам и главам ведомств, что Конгресс США обязывает делать СОУ.

Нет ясности с вопросом о том, как поступать Счетной палате в случаях обнаружения каких-либо нарушений исполнения бюджета. Статьи 23 и 24 Закона предусматривают право Счетной палаты на вынесения представлений и предписаний по результатам проведенных контрольно-ревизионных мероприятий в адрес компетентных должностных лиц, органов государственной власти и руководителей объектов, подвергшихся проверкам, а в случаях выявления фактов хищения государственных средств и иных злоупотреблений - передачи материалов в правоохранительные органы. Однако практика показывает, что очень часто виновные в нарушениях денег в бюджет не возвращают и никакой ответственности не несут. Поэтому было бы целесообразно разрешить Счетной палате в пределах, установленных законом о бюджете, сумм финансирования ее деятельности создавать на правах ее структурных подразделений региональные отделения. Необходимо также закрепить в законе норму, позволяющую Счетной палате по согласованию с Государственной Думой Федерального Собрания принимать решения о списании в безакцептном порядке бюджетных средств со счетов нарушителей в пользу федерального бюджета. Целесообразно также наделить Счетную палату правом налагать штраф за не целевое использование бюджетных средств, задержку финансирования либо отсутствие финансирования.

Н.Д. Погосян предлагает еще некоторые меры по усовершенствованию законодательства о Счетной палате. Например, он предлагает создать в структуре Счетной палате специальную прокуратуру по бюджетно-финансовым делам. Подобные структуры давно функционируют в Бразилии, Испании и Франции.

Депутаты Совета Федерации и Государственной Думы весьма придирчиво рассматривают кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Генерального прокурора, Председателя Центрального Банка; был создан прецедент парламентского расследования. Все это говорит о реальном влиянии Федерального Собрания Российской Федерации в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне.

Исполнительная власть. «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», - гласит ст. 110 п. 1 Конституции РФ.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.

Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.

Механизм парламентской ответственности Правительства описан в Конституции России в общих чертах. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности - обоюдоострое оружие. Его может использовать как Государственная Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.

Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.

Судебная власть. К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть. Декларируемые Конституцией принципы судоустройства и судопроизводства реализуются с трудом.

Отправления правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятельности они должны оценивать законность издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Судебная ветвь власти должна давать правовую оценку действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий и учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятия мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Реформа судебной системы коснулась самых основ деятельности судов. Очень важно было обеспечить независимость судов от других государственных органов. «Очень важным шагом в деле судебной реформы, пожалуй, наиболее практически значимым из всех сделанных до сих пор, стало принятие закона «О статусе судей в Российской Федерации» в 1992 году. Этот закон закрепил ряд положений, позволяющих обеспечить независимость судей: неограниченный срок полномочий судьи, невозможность привлечения судьи к ответственности (кроме как с санкции Генерального прокурора) и многое другое. Был создан Конституционный суд, который должен был обеспечить не только охрану прав и свобод, но и контроль за деятельностью государственных органов». Были предприняты и многие другие меры для реализации принципа разделения властей, однако вряд ли можно утверждать, что эти меры были эффективны.

Согласно п. 1 ст. 104 Конституции Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации имеют право законодательной инициативы (по вопросам их ведения). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.

Отношения судебной власти с законодательной и, особенно, с исполнительной властью также не является образцом системы «сдержек и противовесов». Следуя принципу разделения властей, Конституция содержит следующие положения: «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом» (ст. 118 Конституции). «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (120 ст.)». На самом деле, судьи не столь независимы, как того требует теория разделения властей, и суды не обладают всеми необходимыми сдерживающими полномочиями по отношению к другим органам власти. Порядок назначения судей большинства судов на должность лично Президентом ставит под сомнение независимость суда, а тем более представительный характер судебной власти (что отмечал еще Монтескье). Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и единолично назначает судей других федеральных судов (п.е ст. 83 Конституции; пп. 1, 2, 3 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).

Особое значение в системе сдержек и противовесов имеет Конституционный Суд. В правовом государстве судебная власть должна быть важным гарантом прав и свобод, конституционного строя. Центральное место здесь занимает, конечно же, Конституционный Суд, который призван осуществлять конституционный контроль. Его правовой статус определен Конституцией Российской Федерации (ст. 125), Законом Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации». За период реформ в нашей стране действовало два закона о конституционном суде (1991 и 1994 года) и, соответственно, два Конституционных Суда, отношение к которым неоднозначно. Все осознают полезность этого органа: «Конституционный суд призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания людей». Автор этого высказывания отмечает также, что первый Конституционный Суд не только принимал решения по неконституционным действиям Президента, но и обеспечивал выполнение важнейших законов и иных нормативных актов. Конституционный Суд (действующий на основе Конституции 1993 года и федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») существенно расширил свои полномочия. «Прежде всего, это касается отнесенной к ведению Суда важнейшей функции толкованию Конституции России. Как известно, прежней Конституцией это право было отнесено к ведению Верховного Совета, фактически же ее толкованием занимались Президиум Верховного Совета, Верховный Суд и Президент Российской Федерации. В результате возникали разночтения, коллизии и путаница, что объективно вело к ситуации правового хаоса и нигилизма». Толкование Конституции становится исключительной прерогативой Конституционного Суда, а его решения по этому поводу обязательны для всех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной.

Срок полномочий конституционных судей Российской Федерации определен Законом в 12 лет. Судьи назначаются Советом Федерации по представлению Президента России. Предложения о кандидатах могут вноситься Президенту членами обеих палат парламента, законодательными органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями (ст. 9 Закона).

Установлен законом дифференцированный порядок конституционного производства в рассмотрении дел: о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (гл. IX); относительно не вступивших в силу международных договоров (гл. X); по спорам о компетенции (гл. XI); о конституционности законов по жалобам на нарушение прав и свобод граждан (гл. XII); о конституционности по запросам судов (гл. XIII); о толковании Конституции Российской Федерации (гл. XIV). Различия между ними касаются регулирования права на обращение в Конституционный Суд, оснований допустимости ходатайства, пределов проверки и видов решений. Так, при разрешении споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, высшими государственными органами субъектов Российской Федерации поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение (ходатайство или запрос) в Конституционный Суд Российской Федерации Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основанием же к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является выявление неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт и т.п.

Статья 3 Закона гласит: Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Принцип этот характерен для конституционного правосудия большинства стран. Запрет решать политические вопросы, прежде всего, означает, что осуществляемый конституционными судами контроль в области законодательной и правоприменительной деятельности не должен выходить за пределы решения чисто юридических вопросов - правового содержания Конституции и ее норм.

В систему конституционного контроля введена процедура конкретного контроля (рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов). Это должно способствовать внедрению принципов верховенства Конституции и приоритета прав и свобод человека, а равно и укреплению конституционной законности в сфере правосудия.

«Важное место в системе конституционного правосудия в большинстве стран мира занимает институт индивидуальной конституционной жалобы, открывающий любому гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля». В Российской Федерации (ст. 96 закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») правом подачи индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Закон не устанавливает в отношении жалобы какие-либо особые требования ее оформления и подачи, распространяя на нее общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд (ст. 37 Закона). Следует заметить, что согласно Конституции Российской Федерации (ст. 125), Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.

Статья 79 Закона о Конституционном Суде определяет, что его решения окончательны, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после провозглашения. Закон устанавливает, что решения Конституционного Суда действуют непосредственно и не нуждаются в подтверждении другими органами и должностными лицами. Статья 6 Закона о Конституционном Суде декларирует принцип обязательности его решений на всей территории Российской Федерации, для всех представительных, исполнительных и судебных органов власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Суды общей юрисдикции осуществляют производство по гражданским, уголовным и административным делам.

В порядке гражданского судопроизводства суды рассматривают дела, по которым они обязаны давать правовую оценку действия органов исполнительной власти, их должностным лицам, а также издаваемым ими управленческим актам. При рассмотрении дел суд, решая вопрос по существу, изучает с позиций закона правомерность действий органов исполнительной власти, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов, осуществляет тем самым контроль за их деятельностью, обеспечивая защиту прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций.

В заключение хотелось бы сказать, что по общему правилу, вытекающему из разделения властей, законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, закрепленных за каждой из них. Однако преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти в значительной мере связанна с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для их принятия исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вмешательство парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влекут за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям.

Принцип разделения властей представляет собой рациональную организацию государственной власти в демократическом государстве. Надо иметь в виду, что демократия, основанная на единых принципах, всегда многообразна и всегда эволюционирует, ведя страну вперед, лучше приспосабливаясь к изменениям в обществе.


Трегубов Михаил Владимирович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Новые реалии территориального управления
К вопросу о местном самоуправлении
Право и средства государственного управления
Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности
Место России и стран СНГ в процессе глобализации и регионализации
Вернуться к списку публикаций