2011-08-29 09:00:37
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Государственное управление в современной системе организация государственной власти России



Государственное управление в современной системе организация государственной власти России


Конституция предоставляет Президенту право вводить на территории Российской Федерации и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья (статья 87 Конституции) обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федерации (ст. 106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федерации находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за ее пределами (п. «г» ст. 102).

Президент Российской Федерации также формирует и руководит деятельностью Администрации Президента, Совета безопасности (статус которого определяется федеральным законом), полномочных представителей Президента (ст. 83 п. «ж», «и», «к»), которые осуществляют исполнительно - властные функции, не входя в систему правительственных органов, будучи президентскими структурами исполнительной власти. Таким образом, на федеральном уровне исполнительная власть не представляет собой единую систему, делится на две ветви - правительственную и президентскую. Возникает юридическая проблема регуляции взаимоотношений между Правительством Российской Федерации и президентскими структурами, то есть проблема разграничения их полномочий и ответственности, устранение возможных причин подмены, конкуренции между ними и соперничества за близость к Президенту.

В мировом опыте ближайшей аналогией правового статуса Президента Российской Федерации является статус Президента

Франции, но он адекватен условиям унитарного, а не федерального государства, кроме того, аппарат и службы Президента Франции не являются конституционными органами, и это ставит их в четко определенное отношение к Правительству. Влияние Президента Франции на исполнительную власть огромно, но оно осуществляется в конституционных формах взаимоотношения Президента с Правительством.

Президента Российской Федерации наделен функциями и полномочиями, аналогичными тем, которые имеет Президент Франции (обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80, ч. 2 Конституции Российской Федерации)); использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 85, ч. 1). «Возложение на Президента Российской Федерации арбитражных функций оправдано в том случае, если в силу своего конституционного статуса он находится на равном удалении от всех ветвей власти, и вследствие этого способен быть беспристрастным арбитром. Беспристрастие - суть арбитража, посредничества, третейства в праве». Но может ли быть Президент России беспристрастным в случае конфликта между Правительством и парламентом, если он морально, но что значительно важнее, и юридически ответственен за разработку и реализацию правительственной политики, если важные решения Правительства принимаются под его председательством (ст. 83, п. «б»)? По тем же причинам он едва ли может беспристрастно осуществить в ситуации политического кризиса выбор между отставкой Правительства Российской Федерации и роспуском Государственной Думы Федерального Собрания, предоставляемый ему статьей 117 Конституции Российской Федерации. Вопреки известному юридическому принципу Президент России в этих случаях выступает как «судья в собственном деле».

Сходные противоречия между статьями 80 часть 4 и 85 часть 1 может серьезно отразиться на взаимоотношениях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации. Согласно статье 80 Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, согласно статье 85 - он с помощью согласительных процедур добивается разрешения разногласий между федеральной властью и властями субъектов федерации. Получается, что Конституция Российской Федерации уполномочивает Президента Российской Федерации в случае конфликта между федеративным государством в целом и его субъектами быть представителем интересов федерации и одновременно с этим выступать посредником в споре. Юридически эти функции несовместимы, а на практике президентский арбитраж, даже добросовестный, может быть воспринят как давление, которое повлечет соответствующую реакцию субъектов федерации.

Структуры Администрации Президента Российской Федерации часто дублируют деятельность Правительства Российской Федерации, а Президент Российской Федерации выполняет функции, которые являются прерогативой Председателя Правительства Российской Федерации. Безусловно, это усиливает степень его влияния на подбор и расстановку кадров на федеральном уровне, но сильно снижает его возможность объективно разрешать разногласия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент Российской Федерации уже лишен возможности стоять над схваткой, так как он участвует в ней. Нельзя не заметить, что все силовые министерства, как уже отмечалось, подчинены главе государства. Кроме того, в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83 Конституции).

Статья 107 Конституции Российской Федерации предусматривает право отлагательного вета Президента на закон, принятый парламентом. Совет Федерации, Государственная Дума могут при повторном голосовании преодолеть это вето, если квалифицированным большинством подтвердят принятие закона (ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции). Однако если вето Совета Федерации Государственная Дума может реально преодолеть, то вето Президента преодолеть очень сложно, так как закон не действует, пока он не подписан Президентом и не опубликован. Законы, с которыми Президент принципиально не согласен, могут быть им не подписаны неограниченное количество времени (не действовать), поскольку за неисполнение обязанности подписать закон в течение семи дней (после преодоления президентского вето) не предусмотрено никаких санкций со стороны других государственных органов. Безусловно, эту проблему необходимо решать, что и пытаются сделать различные государственные органы, например ни кого не удивит следующая заметка в прессе: «Совет Федерации направит в Конституционный Суд ... запрос о толковании части 3 статьи 107 Конституции РФ. В частности, судьям КС придется объяснить, может ли Президент вернуть без рассмотрения в Парламент те законы, по которым вето главы государства обе палаты успешно преодолели и которые Президент обязан в семидневный срок подписать и направить для опубликования». В вою очередь, на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд вправе признать любой федеральный закон, нормативный акт Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Нет ясности с вопросом об актах Президента Российской Федерации. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации (1996 года) Президент подчеркивает, что «... нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Данное утверждение весьма спорно. Бесспорно, в силу отсутствия федеральных законов указы Президента являются важной правовой базой для регулирования возникающих правоотношений, но по тем или иным вопросам Статья 80 Конституции Российской Федерации оставляет неясным, каковы условия и пределы президентского правотворчества. Во многих зарубежных странах, где имеется президент, оно в достаточной мере ограничено, либо отсутствует вовсе. Нынешняя практика издания Президентом Российской Федерации нормативных указов приняла слишком широкие масштабы, вошедшие в противоречие с принципом разделения властей, она должна быть введена в юридическое русло. Между тем статья 90, где говорится, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не учитывает положений статьи 108 Конституции, которая собственно вводит новый для Российской Федерации вид нормативно-правового акта - федеральный конституционный закон. В Конституции принципиально не решен вопрос об отношении указов Президента Российской Федерации к Конституциям и законам субъектов федерации, что будет создавать трудности в правовой практике. Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации полномочие приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушающих права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции).

Как правило, наличие подобных противоречий должно быть установлено не в административном, а в судебном порядке. Сам факт обращения в суд влечет за собой автоматически приостановление акта до решения вопроса в судебном порядке. Изменения порядка формирования исполнительной власти на местах, а именно переход к избранию глав исполнительной власти, заставляет говорить о необходимости скорейшего законодательного закрепления механизма их ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации.

Нет ясности и с механизмом корректировки и отмены актов Президента Российской Федерации, принятых с нарушением Конституции и законов Российской Федерации. Из этого механизма исключен парламент. По сути, единственная возможность исправить или отменить президентское решение есть проверка его конституционности (но не законности) в Конституционном Суде Российской Федерации (ст. 125, ч. 2, пункт «а»). Но сам этот суд формируется при активном участии Президента Российской Федерации, который осуществляет подбор кандидатов на должности судей и представляет их Совету Федерации Федерального Собрания для назначения (ст. 83, п. «е», статья 128, ч. 1).

Одним из действенных рычагов системы «сдержек и противовесов» должна являться процедура импичмента (отрешение от должности Президента Российской Федерации), но в ныне действующей Конституции этот институт имеет массу изъянов. «По Конституции Российской Федерации 1993 года отрешение Президента от должности становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного Суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст. 93 Конституции)». Не предусмотрена его конституционная ответственность за ненадлежащее выполнение им своих полномочий, за неприятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, независимости и государственной целостности, гарантированию и охране прав и свобод человека. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности за государственную измену или «совершения иного тяжкого преступления» (ч. 1 ст. 93 Конституции). Но что значит «иное тяжкое преступление»? В сущности, Конституция Российской Федерации не содержит исчерпывающего перечня оснований для ответственности Президента Российской Федерации, который по опыту других стран, должен быть кратким и четко сформулированным.

Отмечая, что полномочия Президента Российской Федерации, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа мы не можем согласиться с точкой зрения на проблему, согласно которой «Президент своими полномочиями свел на нет разделение властей, предусмотренное Конституцией РФ». На наш взгляд это явное преувеличение. Однако, несомненно, другое, повышению эффективности российской государственности в настоящее время должно способствовать более последовательное проведение принципа разделения властей, что в свою очередь требует преодоления конституционной неопределенности положения Президента Российской Федерации в системе разделения властей.

Высшим представительным и законодательным органом власти является Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат: Государственной Думы, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совета Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Законодательный орган - Федеральное Собрание принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.

Объем полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик. В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов Президенту и Правительству. Так, согласно ст. 103 Конституции Российской Федерации Государственная Дума дает согласие Президенту

Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека; назначает и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Государственная Дума участвует в разработке федерального бюджета, и регулярно заслушивает отчеты об его исполнении. Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Собрание имеет постоянно действующий орган финансового контроля - Счетную палату.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных проверок ревизий и проверок по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке Российской Федерации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы или преимущества.

А. Анисимов считает: «У высшего органа государственного контроля, выражаясь обобщенно, одна-единственная функция - государственный финансовый контроль. Это логично обосновывается тем, что любое действие или бездействие государственного органа вызывает финансовые отношения. Поэтому вся управленческая деятельность проходит через «финансовые ворота».

В начале 90-х годов в рамках экономической и политической трансформации стала очевидной необходимость радикального изменения сущности и методологии системы государственного финансового контроля, изменения его юридической основы в соответствии с юридической практикой в этой области. В 1993 году впервые в истории нашего государства создание государственного контрольного органа закреплялось на конституционном уровне. Однако объем конституционных положений о Счетной палате, к сожалению, незначителен и содержится в п. 5 ст. 101, в п. 1 «и» ст. 102 и п. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Анализ этих норм позволяет сделать следующие выводы: Счетная палата - это государственный контрольный орган федерального значения, призванный осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета и принадлежащий к законодательной ветви власти. Счетная палата формируется из состава депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Таким образом, через свои контрольные полномочия Счетная палата позволяет парламенту осуществлять косвенный контроль за деятельностью исполнительной власти. Она представляет собой некое промежуточное звено между реальным парламентским контролем и предполагаемой ответственностью подконтрольных объектов за ненадлежащее исполнение государственного бюджета.

Определять статус Счетной палаты, ее задачи и функции должен, казалось бы, принятый еще 11 января 1995 года Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Статья 1 Закона гласит, что Счетная палата является органом государственного контроля за финансами, подотчетными Федеральному Собранию Российской Федерации.

В статье 2 изложены следующие задачи Счетной палаты:

организация и осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использование государственной собственности;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативно-правовых актов федеральных органов,

предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;

анализ выявленных отклонение от показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению;

контроль за движением средств федерального бюджета и федеральных финансово-кредитных учреждений;

представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и итогах проверки.

Если проанализировать деятельность подобных органов в других странах, то станет очевидно, что возможности Счетной палаты Федерального Собрания России существенно ограничены. Так, объектами контроля Службы общего учета (СОУ) США являются все государственные органы. СОУ оказывает помощь

Конгрессу США в его законодательной и контрольной деятельности; оценивает и контролирует управленческую деятельность; разрабатывает и поддерживает нормативы финансового учета и отчетности; оказывает правовую помощь и осуществляет арбитражные действия по расчетам с большинством правительственных программ и сделок.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Понятие государственного управления и его признаки
Проблемы экономического развития административного района в процессе становления местного самоуправления
Вернуться к списку публикаций