2011-08-26 09:00:57
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Становление советской системы государственного управления



Становление советской системы государственного управления


Конституция не регламентировала правовое положение Президиума ВЦИК, а только упоминала о его существовании. Позже, когда ВЦИК стал работать на сессионной основе, Президиум ВЦИК стал постоянно действующим органом, превратившись в самостоятельный орган власти и управления.

Конституция 1918 года выполнила две важнейшие возложенные на нее задачи: во-первых, она закрепила сложившийся в результате революции и государственного строительства первых лет порядок и принципы организации государственной власти и управления в форме диктатуры пролетариата; во-вторых, она явилась орудием классовой борьбы с противниками революции. Она не содержала полного и безусловного признания прав и свобод человека, не удовлетворяла требование юридического равенства, поскольку связывало избирательное право с классовым цензом. Конституция по сути дела была политическим документом, орудием борьбы, которое должно было обеспечить выживание и развитие нового строя.

В этот период новые органы не создавались, а видоизменялись старые. Революционный военный совет Республики (РВСР) осуществлял в годы гражданской войны непосредственное руководство армией.

Сущность военного коммунизма составляли предельная концентрация ресурсов и полное руководство их использования государством, абсолютная централизация. ВСНХ приобретает сугубо военизированный характер. Строго отраслевой принцип управления, оперативное руководство предприятиями каждой отдельной отрасли было сосредоточено в главках-отделах ВСНХ. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено- трест. Все предприятия каждой отрасли подчинялись своему главку.

Характерной особенностью было прекращение всех экономических (денежных) отношений. Управление осуществлялось исключительно административными методами. Рентабельность, себестоимость теряли смысл: предприятия бесплатно получали все необходимое от государства и сдавали готовую продукцию. С деревней был налажен натуральный обмен, как мера административного, внеэкономического порядка, причем приоритетными для государства являлись интересы города, «пролетариата». При таких отношениях необходим было отладить механизмы контроля, по предложению В. Ленина одним из направлений реформирования стало соединение контрольных советских и партийных органов.

Начавшиеся весной 1921 года НЭПовские реформы затронули и государственное управление.

Раскол в партии сторонников военного-коммунизма и нэповской модели развития, в результате были отвергнуты идеи как тотального так и безгосударственного или ослабленного и только общественного самоуправления.

Наблюдается возрастание роли Советов, но при этом значительно усиливается роль Президиума. Повышается роль РАБКРИНа с целью усиления надзора за государственным аппаратом.

Все это подчеркивает отход от демократических принципов государственного строительства, показывает классовых подход к организации государственной власти, игнорирование интересов индивида, как самоценности демократического общества. Закрепление данных положений в Конституции 1918 года и в иных нормативных актах государства вступает в серьезное противоречие с мнение, что период с 1917 по 1922 в России существовало такое правительство, которое управляло наиболее рационально, правильно, целесообразно, чего не было за всю историю XX века.

Безусловно, надо признать, что экономические успехи имели место, но необходимо подчеркнуть, что успехи первых десятилетий Советской власти это практически полностью результат перенапряжения человеческих ресурсов. «Плановое развитие стало характерной чертой государственного руководства экономикой». Переход на механизм государственного управления экономикой построенный на плановых началах может быть эффективен лишь на короткий период времени, если плановое развитие становится «характерной чертой» государственного управления экономикой, то не только экономическая составляющая государства становиться не эффективной, но не эффективным становится и весь механизм государственного управления.

«Советская власть открыто признает неизбежность классового характера всякого государства, пока совершенно не исчезло деление общества на классы и вместе с ними всякая государственная власть».

Первые симптомы опасности централизации власти в руках партии фиксировались, но, видимо, недостаточно осознавались. «Партия старается руководить деятельностью Советов, но не заменять их». Но на самом деле, еще в период осень 1917- весна 1918 произошло столкновение двух политических сил, делавших ставку на разные слои населения (большевиков с опорой на рабочих, эсеров с опорой на крестьянство). Советы в губерниях были в основном в руках эсеров. Начался разлад между властью на местах и центром. Наличие этого разлада подтверждается выходом декретов, ограничивающих власть и компетенцию Советов. Война подхлестнула к централизации. Март 1918 года, на VII съезде РКП(б) получает признание идея о передвижке власти от Советов к партии большевиков.

В течение 1918-1919 года возникла монополия одной партии на государственную власть. Именно решениями партии были закреплены основные принципы организации и деятельности государственного аппарата.

В то же время власть местных государственных органов переходила к «центру». Постепенно формируется идея сильного централизованного государства с руководящей ролью партии. «Идейные, теоретические истоки большевиков содержали определенный демократический потенциал, но объективный ход исторического процесса, явившийся следствием классовых целей победившей партии, советской революции и вызванною ею гражданской войной, делали его нереализуемым». Данное суждение с одной стороны бесспорно верно, так как, действительно, реальные обстоятельства сложившиеся в стране не способствовали развитию демократического потенциала. Но с другой стороны, важно ответить на вопрос стремились ли большевики, получив реальную власть строить механизм государственного управления на демократических основах. На мой взгляд, нет, ибо они не только де-факто, но и де-юре закрепляли положения далекие от демократических принципов, насаждали классовый подход, возведя его в некий фетиш новой власти.

Подобные процессы можно наблюдать и в изменении идеологии в отношении самого процесса управления. Первоначально предполагалось «разбить старую чиновничью машину и тотчас же начать строить новую, позволяющую постепенно сводить на нет всякое чиновничество, это не утопия, это опыт Коммуны, это прямая задача революционного пролетариата...». Должностные лица перестают быть «чиновниками», если, по мысли Ленина, обеспечить их выборность, контроль и сменяемость, ограничить зарплату, и, кроме того, осуществить «замену парламентских учреждений работающими, т.е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Специфическое «начальствование» государственных чиновников можно и должно тотчас же, с сегодня на завтра, начать заменять простыми функциями «надсмотрщиков» и «бухгалтеров», функциями, которые теперь вполне доступны уровню развития горожан вообще и вполне выполнимы за «заработную плату рабочего».

Обосновывалась подготовка профессиональных управленцев на основе европейского опыта и партийной преданности. «Человеческий материал» сосредоточенный в Рабкрине, должен был быть «действительно современного качества, т.е. не отстающего от лучших западноевропейских образцов». Такое «механистическое» понимание человеческой природы, предполагало и соответствующие пути повышения эффективности труда, в том числе, управленческого, и соответственный отбор западного опыта.

Идеал управленческого аппарата, каким его видели теоретики управления начала 1920-х гг., предполагал:

1. подлинно автоматически работающий аппарат;

2. тщательный отбор администраторов;

3. гармония целого, складывание индивидуальностей в целое;

4. знание каждым своей цели и методов работы;

5. максимальное использование индивидуальности;

6. непрерывная работа по обучению, усовершенствованию;

7. участие каждого в строении целого.

Постепенно формируются основанные на этих требованиях критерии эффективности управленческого процесса: соответствие действий регламентации. «Если до революции мы иронизировали над тем, что в Германии у каждого крана надпись «повернуть», на каждой двери указано, что за ней находится и пр.; если в первые годы революции мы все подобное складывали в одно понятие «бюрократизм», - то сейчас, думается, мы должны научиться отличать «порядок в работе» от «бюрократизма». Но бюрократия не собиралась отмирать, и нарастание массы документации лишь увеличивали ее власть.

Неправомерно утверждать, что только «старые спецы» привнесли в советский аппарат управления пороки, не учитывая управленческой культуры «новых» управленцев. Последние отнюдь не являлись «чистым листом», а в той же самой мере являлись носителями «пережитков прошлого».

Думается, что в период становления советского государства, в его основу были заложены следующие основные противоречия, делавшие повышение эффективности управления невыгодным для управленцев делом, а провозглашенные ценности и ориентиры - практически неприемлемыми.

1. Обеспечение диктатуры меньшинства путем создания государственного аппарата, в котором были заняты представители той самой «мелкобуржуазной стихии», которую и требовалось подавлять. Это практически исключало их заинтересованность в результативности своей работы. «Целью нашей является поголовное привлечение бедноты к практическому участию в управлении...

Целью нашей является бесплатное выполнение государственных обязанностей...». Можно лишь согласиться с мнением о том, что трагедия была не в том, что иных кроме буржуазных специалистов, в 20-е годы еще не было, и что буржуазные - привнесли в советский аппарат бюрократические тенденции, а в том, что ориентации на политические цели исключительно одного рабочего класса - иных форм управления, кроме административно-бюрократических, быть не могло. Следует лишь добавить, что не только ориентация на политические цели рабочего класса послужила созданием административно-бюрократической формы управления, но и отход от демократических основ в целом явился причиной данного процесса.

2. Укрепление государства во имя его отмирания. Повышая эффективность управления, чиновники должны были целенаправленно приближать свое «уничтожение», потерю власти. Можно предположить, что они не были заинтересованы в подобном исходе дела.

3. Поверхностность преобразований, сохранение традиций. «...Наш госаппарат... в наибольшей степени представляет из себя пережиток старого, в наименьшей степени подвергнутого сколько-нибудь серьезным изменениям. Он только слегка подкрашен сверху, а в остальных отношениях является самым типичным старым из нашего старого госаппарата...чтобы поискать способ действительно обновить его, надо обратиться, мне кажется, за опытом к нашей гражданской войне».

Конституция 1924 года развила основные положения первой Конституции. Верховным органом власти СССР признавался съезд

Советов, в период между съездами - ЦИК, включающий представителей Союзных советов и Совет национальностей (ст. 8).

Законодательно оформляется власть Президиума ЦИК СССР: в период между сессиями ЦИК он является высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР (ст. 29). Постепенно, по мере того, как съезды Советов и сессии ЦИК СССР собираются все реже, растет значение Президиума, расширяется его компетенция. Согласно ст. 37 СНК СССР признавался исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР. Статьи 45,46,48 закрепляли зависимость судебных органов от законодательной и исполнительной власти, сосредоточенной в руках уже довольно небольшого числа людей. Так, Верховный суд СССР включал представителя ОГПУ СССР, председателя, его заместителя и пять членов, назначенных Президиумом ЦИК. Им же назначался прокурор и его заместитель. «Пленарные заседания Верховного суда СССР образуют специальные суды присутствия, в случаях:

1. уголовных и гражданских дел исключительной важности;

2. дел персональной подсудности членов ЦИК и СНК СССР... «исключительно по особым на каждый раз постановлениям ЦИК или его Президиума» (Ст. 48).

Статьи 25 и 35 закрепляли систему многоступенчатых выборов с неравным представительством городского и губернского населения, что должно было обеспечить в Советах всех уровней численное преимущество рабочего класса над более многочисленным крестьянством. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и одну специфическую задачу - они служили своеобразным фильтром, препятствующим его проникновению чуждых элементов в высшие органы власти

Конституция 1924 года подводит определенный итог ленинского периода, периода поиска пути методом проб и ошибок. Курс на немедленное отмирание государства и разрушения его аппарата оказался заменен курсом на построение крепкого государства, основанного на дисциплине, контроле, централизации. Радикально сменились воззрения на государственный аппарат, однако даже новые принципы, положенные в его основу, не останавливали бюрократизацию государственного аппарата. Альтернативой политической системе, построенной на принципе самоуправления, «самодержавии народа» могла быть парламентская демократия. Но ВКП(б) на такую систему не ориентировалась. «Советская власть дает не таких представителей, которые фехтуют в парламентах и обмениваются блестящими речами, создавая прочное господство капитала и чиновничьего аппарата. А Советская власть идет от самих трудящихся масс, она дает не парламент, а собрание трудовых представителей, которое издает законы, исполняющиеся непосредственно, проходящие в жизнь и ставящие своей задачей борьбу с эксплуататорами».

По вопросу о времени и причинах формировании административно-командной системы в отечественной историографии нет единства мнений. Т.П. Коржихина предложила формулировку, примиряющую позицию, она полагает, что административно-командная система складывается к началу НЭПа и укрепляется на рубеже 1920-30-х годов, а «предшествующие матрицы» содержаться еще в дореволюционном периоде. Данная позиция представляется наиболее взвешенной и отвечающей историческим реалиям того времени.

Социально-экономические трудности 1928 года, ошибочное решение о форсировании коллективизации, предпринятое в 1929 году, послужили непосредственно толчком для возникновения тоталитаризма. Форсирование индустриализации, коллективизации и «построение социализма в отдельно взятой стране» базируется на традиционном приоритете воли верховной власти (властителя) при определении путей развития, преобразования общественной жизни, так складывалось веками.

Изменения в идеологии нашли свое отражение в Конституции СССР 1936 года. Выступая на съезде, В.М. Молотов обосновал появление новой Конституции тем, что в 1924 году «мы не могли говорить о победе социализма в нашей стране. Вопрос «кто кого» еще не был решен... Это Конституция победившего социализма... Она оформляет и законодательно закрепляет великие завоевания социалистического государства рабочих и крестьян».

Отсюда можно сделать вывод, что основной целью этой Конституции было закрепление существующей системы власти. Сопоставляя тексты Конституций, невозможно не отметить, прежде всего то, что по сравнению с Конституциями 1918,1924 годов, текст буквально «перенасыщен» употреблением понятия «государство», прежде всего в названиях глав («государственное устройство», «высшие органы государственной власти», «местные органы государственной власти»). Порядок расположения глав характеризует вопросы по степени их значимости. Например, раздел «Права и обязанности» занимают одно из последних мест.

Принятие «сталинской Конституции» положило конец системе съездов Советов, поскольку отныне высшим органом государственной власти является Верховный Совет СССР. Законодательная власть осуществляется исключительно им (ст. 30­32). Конституция закрепляет самые широкие полномочия Президиума (ст. 49).

Президиум Верховного Совета: созывает сессии ВС; дает толкование действующих законов СССР, издает указы; награждает; осуществляет право помилования; назначает и сменяет высшее командование ВС СССР.

Конституционно закреплен отраслевой принцип руководства (статьи 72-77). Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР является Совет Народных Комиссаров СССР (ст. 64).

Примечательно, что органы местного самоуправления также вошли в систему органов государственного управления. Гл. 8. Название «Местные органы государственной власти».

И.В. Сталин, комментируя на VIII Всесоюзном съезде Советов 25 ноября 1936 года поправки к проекту Конституции, так высказался по поводу предложения о прямых выборах председателя Верховного Совета: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного Президента, избираемого наравне с верховным Советом и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя..., избираемый не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетный Верховному Совету. Опыт истории показывает, что такое построение верховных органов является наиболее демократическим, гарантирующим страну от нежелательных случайностей».

Попытки совершенствования системы органов государственного управления проводились не только за счет количественных изменений, но и по линии перераспределения компетенции между органами. Так, законодательно закреплена и такая конституционная основа власти и управления, как роль партии, которая согласно ст. 126 Конституции представляла собой руководящее звено всех общественных и государственных организаций трудящихся. Закреплена практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления.

С сожалением приходиться констатировать, что заложенный в Конституции РСФСР 1918 года отход от демократических принципов государственного строительства стал определяющим и в последующие периоды истории советской системы государственного управления.


Трегубов Михаил Владимирович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления
Место региона в развитии внешнеэкономических связей
Нормативно-правовая база местного самоуправления - региональный срез
Вернуться к списку публикаций