2011-08-26 09:00:57
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Становление советской системы государственного управления



Становление советской системы государственного управления


Необходимость выделения в самостоятельный раздел анализа становления советской системы государственного управления связано с теми кардинальными изменениями, которые произошли в России в 1917 году.

В основу преобразований, проводимых в Советском государстве в период его становления, легло ленинское понимание марксизма. Ленинская идеология предавала реформам советского периода смысл и направление, но в то же время колебания в трактовке ленинских положений и «переосмысления», которые имели место в рамках рассматриваемого периода наложили свой отпечаток на формирование реформаторского процесса в целом.

Позиция В.И. Ленина в отношении государства претерпела ряд изменений, связанных с развитием внутриполитической ситуации. Будучи положенной в основу политики государства она соответственно определяла задачи и методы государственного управления.

«Государство есть продукт и проявление непримиримости классовых противоречий. Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия не могут быть примиримы. И наоборот: существование государства доказывает, что классовые противоречия непримиримы». «Всякое государство есть особая сила для подавления угнетенного класса. Поэтому всякое государство несвободно и не народно».

Можно предположить, что, зная о «вековой ненависти к государству», ставшей традицией, В.И. Ленин использовал столь радикальную позицию для завоевания авторитета. Если в период предреволюционной идеологической борьбы В.И. Ленин настаивает на немедленном разрушении государства, то, захватив власть, обосновывает необходимость сохранения государства и даже его усиления. Идея немедленного его уничтожения постепенно эволюционирует в сторону концепции создания государства нового типа. «Переходному периоду от буржуазного к социалистическому обществу соответствует особое государство (т.е. особая система организованного насилия над известным классом) именно: диктатура пролетариата».

Формирование новой системы государственного устройства началось на II Всероссийском съезде Советов 25 Октября 1917 года. Специфической чертой новой системы стал принцип единовластия Советов: соединение ими законодательных и исполнительных функций. Съезд сформировал новые органы власти. Высшим органом государственной власти был признан Всероссийский съезд Советов. В периоды между съездами вся полнота власти переходила к Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК), первоначально многопартийному. Съезд формировал Правительство, в котором из 3 01 его члена 62 были большевиками, 29 левыми эсерами и 6 меньшевиками-интернационалистами.

«Всякая пролетарская революция начинает с того, что она на деле разбивает теорию Монтескье о разделении властей... Советская власть с 25 октября 1917 года в РСФСР является одновременно властью законодательной и исполнительной, а равно и судебной. Она не отрицает технического разделения труда, но она отказывается от лицемерных теорий независимости одной от другой».

Наличие в России «минимальных предпосылок» для перехода к социализму было очевидно и для самого В.И. Ленина: не случайно он пытался расширить «социальную базу» революции, объединяя пролетариат и «беднейшее крестьянство» при ведущей роли первого. Для расширения социальной базы новой власти исключительное значение имело постановление «Об условиях соглашения социалистических партий». Подготовленное большевиками и принятое ВЦИК в ночь с 1 на 2 ноября 1917 года, это соглашение может быть расценено с одной стороны, как попытка поиска национального консенсуса, поиска взаимопонимания между различными социальными группами, прежде всего между большевиками и эсерами, а с другой как тактический прием, имеющий краткосрочный характер и направленный на удержание власти.

Итогом переговоров с эсерами стало формирование левого блока (в СНК вошло семь эсеров). Создание блока имело важное значение для налаживания управленческих процессов, прежде всего потому, что позиции эсеров в губернских и уездных Советах были более сильными, чем позиции большевиков. Это было связано с тем, что первоначально, в период буржуазной февральской революции, Советы формировались меньшевиками и эсерами. Период «большевизации» Советов занял почти полгода. Советы в губерниях были в основном в руках эсеров. Существование блока с декабря 1917 по 16 марта 1918 года предотвращало не только столкновение двух политических сил, делавших ставку на разные слои населения (большевиков с опорой на рабочих, эсеров с опорой на крестьянство), но и развязывание гражданской войны. Блоком была принята Резолюция III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов статья 2 которой гласила «Высшим органом власти в пределах федерации является съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, созываемых не реже чем через три месяца».

Эсеры внесли в Резолюцию две дополнительные статьи:

«6. Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулировать отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации, и представляет Российскую Федерацию Советов в целом. На центральную власть возлагается проведение мероприятий, осуществляемых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных вступивших в федерацию областей.

7. Разработка основных положений Конституции Российской Федеративной республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения на следующий съезд Советов».

Эти поправки имели принципиальное значение: они должны были обеспечить децентрализацию, фактическое отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, и способствовать закреплению в Конституции основ федерализма.

Основным делом левого блока стало объединение на III съезде Советов 10-13 января 1918 года, где были созданы единые органы рабоче-крестьянской власти.

К началу 1918 года распущены старые органы власти и в основном сформированы отраслевые наркоматы, а также координационный орган - Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ).

В революцию оказались втянуты огромные массы народа, та «мелкобуржуазная стихия», которая представляла собой причудливое переплетение самых различных интересов, умонастроений, субкультур. Не считаться с ней было немыслимо, более того, значительным оказался ее «вклад» в формирование новой системы управления. Немногочисленная партия большевиков с трудом контролирует огромную территорию.

Однако основным убеждением В.И. Ленина была необходимость захвата и удержание власти. До завоевания власти большевики выступали в качестве сторонников демократии, но, придя к власти, столкнувшись с трудностями в организации государства, изменили свою тактику. Большевизм оказался «наиболее реалистическим, наиболее соответствовавшим всей ситуации, как она сложилась в России в 1917 году, и наиболее верным некоторым исконным русским традициям, и русским исканиям универсальной социальной правды, понятой максималистически, и русским методам управления и властвования насилием».

Вполне закономерно, что сложившиеся общественные отношения и сформированные структуры власти требовали своего конституционного закрепления. Если обратиться к дореволюционным работам Ленина, таким как «Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата и революции», то согласно его воззрениям, Конституция демократической республики российской должна обеспечить:

1. «Самодержавие народа...

1. Всеобщее равное и прямое избирательное право при выборах как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления для всех граждан и гражданок, достигших двадцати лет; тайное голосование при выборах; право каждого избирателя быть избранным во все представительные учреждения; двухгодичные парламенты; жалование народным представителям; пропорциональное представительство при всех выборах...

5. Неограниченную свободу слова, совести, слова, печати, собраний, стачек и союзов...».

Проанализировав эту работу, можно сделать выводы о значительном демократическом потенциале ленинской концепции. Во-первых, единственным источником государственной власти должен выступать весь российский народ; во-вторых, провозглашались равные избирательные права и возможности для всех граждан; в-третьих, построение органов власти и местного самоуправления на принципах профессиональной деятельности; в-четвертых, принцип ротации членов парламента. Таким образом, в данной концепции будущей Конституции были заложены значительные общедемократические принципы.

В процессе разработки проектов Конституции в Конституционной Комиссии, возглавляемой Я. Свердловым, шла активная борьба сторонников нескольких проектов.

Проект «Статьи проекта Конституции», предложенный эсерами (Трутовский, Рейснер), ориентирован на шведскую модель государственного устройства. В основе государственного устройства - принцип конфедерации профсоюзных объединений. Также принцип разделения властей, замена классового принципа представительства профессиональным. Предполагалось отказаться от понятия «Российская федерация», заменив его термином «Всероссийская трудовая Коммуна».

Несмотря на значительные различия, все проекты оппозиционных групп от самых умеренных до самых радикальных объединяло стремление заложить в основу будущей Конституции принцип многопартийности, воспрепятствовать утверждению авторитарной системы власти и тем сам задать определенные ориентиры в государственном строительстве.

В сборнике под редакцией А.Вышинского, концепциям оппозиционных групп, в частности, концепции М.А. Рейснера, были противопоставлены тезисы И.В. Сталина, содержавшие обоснованием конституционного закрепления диктатуры и жесткой централизации власти как временной меры на переходный период. Конституция задумывалась как временная, но все следующие Конституции подчеркивали свою преемственность первой советской Конституции.

В 1918 большевикам требовалось скорейшее принятие Основного закона, промедление было бы действительно «смерти подобно». Конституционный процесс был прерван волевым усилием правящей партии, и не мог дать должного результата, в смысле утверждения консенсуса между сторонниками различных концепций,

В дальнейшем, не принятые взгляды части эсеров найдут свое отражение в программе «рабочей оппозиции», которая исходила из необходимости полного слома старой государственной власти должен быть завершен передачей власти трудовым коллективам. Впоследствии, когда окончательно утвердилась однопартийная диктатура, максималистам и их «бухаринско-троцкистским союзникам» было предъявлено обвинение в стремлении заложить в Конституцию принцип чрезмерной децентрализации. Этот лозунг интерпретировался как призыв к независимости местных советов по отношению к высшим органам советской власти, призыв к не выполнению на местах законов и директив пролетарского государства.

Интересен в связи с этим анализ текста Конституции 1918 года. Структурно Конституция состояла из 6 разделов (1 -Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа; 2 - Общие положения; 3 - Конструкция советской власти; 4 - Активное и пассивное избирательное право; 5 - Бюджетное право; 6-0 гербе и флаге РСФСР) 17 глав и 90 статей.

1. Ориентация на концепцию «отмирания государства». Ни в названии разделов, ни в названиях глав, ни разу не использовано слово «государство», вместо него говориться «республика», «общество», «власть». О том, что государство все же существует мы, узнаем из ст. 13. («церковь отделяется от государства...»), ст. 38, где говорится об обязанности СНК принимать меры для «правильного и быстрого течения государственной жизни», ст. 43 о государственном контроле, ст. 49 о делах общегосударственной важности, таких как «установление общегосударственных налогов и повинностей».

2. Принцип единовластия Советов. Согласно ст. 1 «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам», а статьи 12, 24 Конституции закрепляют и дополняют данное положение. Статья 12 гласит «Верховная власть в РСФСР принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов», статья 24 «Всероссийский съезд Советов является высшей властью РСФСР». Принцип разделения властей фактически отсутствует, (ВЦИК, включающий 200 человек и получающий значительные полномочия, признается «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом республики»). На местах исполнительные комитеты также получают большую власть, в частности им принадлежит право созыва Советов (ст. 58).

3. Приоритет принципа единоначалия. Принцип коллегиальности при принятии решений, исходя из «революционной» целесообразности, может быть отменен. Гл. 8., ст. 45 «Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения коллегии. В случае несогласия коллегии с тем или иным решением народного комиссара, коллегия, не приостанавливая исполнение решения, может обжаловать его в Совет Народных Комиссаров или в Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов».

4. Централизация управления. Уже намечается некоторое ограничение деятельности местных Советов. Нельзя забывать, что в данный момент, во многих губернских Советах большинство все еще за эсерами. Гл. 12., ст. 61 Областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности:

а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти...»

г) объединение всей советской деятельности... территории.

Кроме этого устанавливается право контроля и отмены решений местных Советов. «Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.е. областным - право контроля над всеми Советами данной области, губерниям - над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных съездов Советов и т.д.), а областным и губернским съездам Советов и их исполнительным комитетам, кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной Советской власти» (ст. 62).

5. Отказ от всеобщего избирательного права. Конституция содержит список «лишенцев» избирательного права. «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» (ст. 23). Раздел IV Конституции раскрывает понятие «отдельных лиц и отдельные группы» которые не могут избирать и быть избраны. Наряду с душевнобольными и осужденными избирательного права лишаются (ст. 65):

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозного культа;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома...».

Что же касается общечеловеческих и естественных прав, то они не включены в Конституцию. Всеобщая трудовая повинность и воинская повинность для трудящихся трактуются как почетные, а на «нетрудовые же элементы возложено отправление иных военных обязанностей» (ст. 19).



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
Понятие государственного управления и его признаки
Принципы, цели и функции государственного управления
Понятие средств государственного управления
Вернуться к списку публикаций