2011-08-25 09:00:06
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России



Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России


План Сперанского был направлен на установление в России законности, того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи. В России традиционно «закон есть выражение воли государя». Для достижения этой цели предполагалось дать России совершенный свод действующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью. Среди его сторонников следует отметить юриста М.А. Багульянского, написавшего политический трактат по поводу этих проектов, отметившего своевременность Конституции, которую русский народ заслуживает.

Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы. План М.М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции». Император - глава исполнительной власти, но при этом обладает правом законодательной инициативы, а над судебной осуществляет только надзор. Законодательная ветвь на уровне государства представлена Государственной Думой, исполнительная власть включает министерства, губернские и окружные правительственные органы, судебная власть - Сенат. При этом определяя «взаимные отношения первых государственных мест Совета, Сената, Комитета и министерств», он полагал, что «ни одно из сих мест собственной политической силы не имеет: все они зависят и в начале и в конце, и в бытии, и в действии их от единой воли и мановения силы самодержавной... ни одно из них телом политическим, а тем более законодательным признано быть не может».

Осознавая необходимость введения контроля над исполнительной властью, которая не является нейтральной исполнительницей, он предлагает принцип ее ответственности перед законодательной: «власть исполнительная должна быть исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответствие власти законодательной».

Порядок в устроенном таким образом государстве охраняется законом. Нетрудно заметить, что проект Сперанского не только осуществлял принцип разделения властей, с учётом определённых сдерживающих факторов, но, и это очень важно, предусматривал механизм их согласованного действия, дабы избежать возможного противостояния трёх ветвей власти. Сперанский брал во внимание обстоятельство, чётко высказанное противником разделения власти Н.М. Карамзиным: «Две власти в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга».

Замысел Сперанского не был осуществлен, отдельные элементы плана нашли свое применение в практике государственного управления, но в целом система не претерпела изменений. Введение в 1810 году Государственного Совета не соответствовало первоначальному замыслу: если у Сперанского это особый орган, соединявший деятельность всех ветвей власти, стоящий между ними и императором, то на практике он стал законосовещательным органом. Государственный Совет рассматривался Сперанским как своего рода особый управляющий центр, «в сущности не несущим перед монархом никакой ответственности», он обладает правом законодательной инициативы, но законы, «коим вводится какая-либо перемена в отношении сил государственных или в отношении частных лиц между собой, утверждаются непременно и исключительно Государственной Думой». Из текстов указов исчезает постепенно и формулировка «вняв мнению Государственного Совета...».

Начинать реформы необходимо было с введения Конституции, которая определила бы основные контуры новой системы, правила ее функционирования, но в тот период это казалось невозможным. Ни один российский самодержец не рискнул поставить над собой закон, беспристрастный, равный для всех, действовать исходя не из своей воли, а из общепринятых правил.

Огромное количество конституционных проектов, разработанных в первой четверти века, свидетельствовало об интенсивности поиска эффективной системы государственного управления. Влияние опыта общения с европейскими державами, в том числе и во время иностранного похода русской армии, было огромно. Не случайно большинство проектов от самых радикальных («Русская правда» П.Пестеля) до самых консервативных (проекты Н.Н. Новосильцева и П.А. Вяземского) написано под влиянием французских конституций различных лет, польской конституции 1815 года. Польша и Финляндия с начала XIX века - уникальные части Российской империи, находившиеся в ином отношении к российской короне, что соответствовало их многовековым политико-правовым и культурным традициям.

Разработанная в Варшаве «Уставная грамота Российской империи» была уничтожена в ходе подавления польского восстания 1830-183! по указу Николая I. Ответственность исполнительной власти была только судебная, а не перед народным представительством (глава 2 «Исполнительная власть»), принцип ответственности исполнительной власти перед народным представительством был заменен правом императора представлять на обсуждение парламента отдельные части общегосударственного отчета (глава 4 «О народном представительстве»). Несмотря на провозглашение гражданских свобод, суверенитет народа (признание его источником государственной власти) был заменен суверенитетом императорской власти. Документ представлял собой попытку сочетать незыблемость самодержавия с известными европейскими правовыми идеями, в результате чего и произошло искажение их важнейших принципов.

Рассмотренный выше проект механизма разделения властей М.М. Сперанского подразумевали наличие монархии. Проект П.И. Пестеля - «Русская Правда» в качестве формы государственного правления предусматривал республику - наиболее распространенную в настоящее время, и потому чрезвычайно интересен. Законодательная власть по проекту Пестеля, сосредоточена в Народном вече - «однопалатном органе, который избирается сроком на пять лет, с ежегодным переизбранием одной пятой его части, при этом «тот же самый может быть опять избран», «никто не может распустить Народной вече. Оно представляет волю в государстве, душу народа». Исполнительная власть - державная Дума - состоит из пяти человек, избираемых сроком на пять лет. «Ежегодно из Думы выходит один и заменяется другим выбором... Все министры и вообще все правительствующие места состоят под ведомством и начальством державной Думы». Блюстительная власть - Верховный собор состоит из 120 человек, которые назначаются на всю жизнь и не участвуют ни в законодательной, ни в исполнительной власти. Кандидатов назначают губернии, а Народное вече замещает ими «выбылые места». Каждый закон направляется на утверждение в Верховный собор, который не входит в его рассмотрение по существу, но тщательно проверяет соблюдение всех необходимых формальностей, и только после утверждения Верховным собором законопроект получает юридическую силу. В теории разделения властей, предложенной Пестелем, «принимается правило определённости круга действий», то есть, чётко устанавливаются компетенции законодательной, исполнительной и блюстительной власти. Более того, Пестель настаивал на том, чтобы каждому государственному органу «были присвоены точные и неизменные функции». Собор имеет серьёзные контрольные функции и на местах, так как назначает по одному из своих членов в каждое министерство и в каждую область. Главнокомандующие действующих армий также назначаются Верховным собором. - «Собор удерживает в пределах законности Народную вечу и державную Думу. Собор имеет право отдавать под суд чиновника любого уровня за злоупотребления. Механизм действия законодательной и исполнительной власти, а также государственное устройство определяется Конституцией».

Результатом полуторавекового процесса преобразований в сфере управления можно считать формирование в России административной элиты. В первой половине XIX века элиту бюрократической иерархии составляли члены Государственного Совета и министры (II-III класс), сенаторы (II-IV класс), генерал-губернаторы (II-III классы), директора министерских департаментов (III-IV класс), губернаторы, попечители учебных округов (IV класс), управляющие казенными палатами, губернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должности чиновники имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти - императором. Они имели возможность участвовать в определении курса политики и составляли правительственные верхи. В 1857 году эту группу составляли около 2,5 тысяч чиновников из более 86 тысяч чиновного аппарата. Бюрократическая элита было исключительно дворянской. Одной из целей реформы было укрепление позиций дворянства, социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства.

Особенностью реформ Александра TI было то, что предстоящие реформы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось, обсуждалось несколько различных проектов, реформы не держались в тайне. Роль советников царя («либеральной», или «просвещенной» бюрократии) была огромна: «в разработке и осуществлении реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди общества».

По сути, реформы прошли в условиях борьбы нескольких концепций.

1. Либеральные бюрократы (Н.А. Милютин, П.А. Валуев, П.А. Шувалов) высказывались за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они ратовали за введение конституционного правления, народного представительства на общегосударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства. Таким образом, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей.

2. Радикалы, выступавшие за слом государственного строя («Народная воля»).

3. Консерваторы, отстаивавшие идею укрепления старых, самодержавно - крепостнических методов правления (К.П. Победоносцев, М.Н. Катков, Н.П. Игнатьев).

Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли «пакетом», последовательность реформ отражала внутреннюю политику укрепления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти.

Модернизация аппарата началась образованием в 1861 году Совета министров, на него было возложено обсуждение мероприятий общегосударственного значения. Он не имел отдельной исполнительной власти, но его резолюции имели силу высочайших повелений. Чаще всего Совет рассматривал вопросы реорганизации министерств и главных управлений, заключения особых комиссий по отчетам министров. Регламента заседаний не было, Совет собирался по решению его Председателя (императора) и просуществовал на протяжении периода реформ государственного управления. Фактически Совет являлся необходимым орудием и средством контроля за деятельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха. «Он призван был воплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере, чем другие органы, стал выражать характерную для России государственность».

Изменялось и положение Госсовета: он был наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений. Его структура отражала многообразие вопросов его компетентности, она включала: департамент законов, департамент гражданских и духовных дел, департамент государственной экономии. В некоторых вопросах его функции пересекались с функциями Сената, что позволяет говорить о сохраняющейся традиционной нечеткости разделения сфер компетенции высших государственных учреждений в царской России.

Статус Сената после судебной реформы 1864 года был изменен: Сенат превратился из высшей апелляционной в высшую кассационную инстанцию, а также занимался судебными разбирательствами по делам государственного управления. Основным итогом судебной реформы можно считать окончательное и полное разделение административных и судебных функций на всех уровнях государственного и местного управления. Однако в период контрреформ в 1889 году было введено «Положение о земских участковых начальниках». Согласно положению, земские участковые начальники сосредоточивали в своих руках административную и судебную власть, что вновь привело к смешению управленческих и судебных функций.

Изменения коснулись и министерской системы. В Министерствах укреплялось единоначалие. Министр становился главой профессионально подготовленной элитарной группировки, отстаивавшей политические интересы соответствующей отрасли государственного управления. Новым в деятельности министерств стало создание в их структуре департаментов и местных органов, необходимость которых была продиктована практикой. К примеру, возникновение в Министерстве финансов Главного выкупного учреждения для наблюдения за выплатой крестьянских долгов.

Концентрация административно-полицейской власти в бюрократическом аппарате на местах явилась подготовительным шагом на пути к введению органов местного самоуправления для сохранения над ними контроля. Структура и деятельность местной администрации изменялась в зависимости от ситуации. Возникли различия в управлении губерниями, поскольку реформы в разной степени затронули территорию страны. Там, где были введены всесословные органы местного самоуправления, губернатор должен был осуществлять контроль за их деятельностью (он мог в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земского органа), был введен пост генерал-губернаторов в Петербурге, Одессе, Харькове.

Концепция «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года разрабатывалась длительное время - при проведении реформы столкнулись интересы различных слоев населения. Консервативная часть дворянства видела в земствах органы усиления власти своего сословия на местах при освобождении от чиновной опеки. Чиновники стремились подчинить земства своей власти и приспособить их для решения обременительных хозяйственных вопросов. Либералы, ориентированные на капиталистический путь развития страны, рассматривали земства в качестве организационной формы либерального движения.

Земская реформа имела половинчатый характер, поскольку проводилась в основном в Европейской части России, а земские учреждения вводились только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах – волостях - земства не предусматривались. К февралю 1917 земства утвердились в 43 (из 78 губерний и 21 области), без земств остались 56 губерний и областей, управление которыми осуществляли чиновники.

Накануне принятия Городового положения 1870 года, его основные положения активно обсуждались в печати в тех городах, которым предстояло первым внедрить этот опыт (Санкт- Петербург, Москва, Одесса). Однако, когда в газетах стали появляться предложения о наделении органов местного самоуправления политическими функциями, издания, поднявшие этот вопрос были закрыты.

На характере реформ сказалось и развитие революционной ситуации. Сторонники радикальных преобразований (народники, петрашевцы...) во многом повлияли на политику правительства. Хождение в народ, террористические акты заставляли правительство идти по пути отказа от наиболее смелых начинаний. Реформа государственного управления, которая могла бы привести к изменению принципов управления в России, не была завершена. Александр одобрил проект М.Т. Лорис-Меликова о создании законосовещательных комиссий, включающих не только назначаемых правительством членов, но и членов избираемых губернским земским собранием и городскими думами. «Россия встала на путь становления гражданского общества». После смерти императора большинство министров на совещании 7 марта 1881 года высказывалось за принятие подписанного покойным императором проекта Конституции, но обращение «Народной воли» к Александру III 10 марта с обещанием прекратить террор в обмен на Конституцию сыграло решающую роль в судьбе этого документа.

Реформы Александра II, несмотря на свой либеральный характер, проводились в рамках и под девизом той четкой, жесткой идеологической концепции, которая была сформулирована в конце правления Николая I и господствовала вплоть до краха монархии, а в определенных кругах российского общества и дожила до нынешнего времени: «православие, самодержавие, народность».

В результате реформ Александра II в местное государственное управление был внесен элемент либеральной государственности: были организованы выборные органы губернского и земского, и городского самоуправления на основе всесословности. Недовольство бюрократией, охватившее все слои общества, выражалось в том, что в основу деятельности органов «самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета, или, иными словами, разделения властей, а концепция, которая резко противопоставляет общество государству».

На протяжении рассматриваемого периода в России постепенно формировались тенденции многосословного управления на общегосударственном и местном уровне. Но при этом у народа не было заинтересованности в изменениях: в его положении ничто не изменялось, власть никогда не делегировалась, шло постоянное увеличение аппарата контроля и принуждения, а значит, не было изменений в системе ценностей и в отношении к государственной власти.

Серьезные изменения в государственном управлении произошли в 1905 - 1906 гг. Манифест 17 октября 1905 года провозгласил в России: общественные свободы (неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов), выборы в Государственную Думу, принцип деления власти (Государственной Думе придан характер законодательного учреждения). Последующим шагом на пути демократизации стало опубликования в новой редакции 23 апреля 1906 года «Основных государственных законов Российской Империи». Отныне устанавливалось, что законодательная власть императора осуществляется в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Иными словами ограничивается абсолютная власть монарха, вводятся элементы разделения властей. Бытует мнение, что данные изменения являлись переходом к конституционному строю. Так сторонники данной точки зрения приводят три довода:

По основным законам 23 апреля 1906 года никакой выработанный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного Совета. Кроме этого, согласно статье 112 «Основных государственных законов Российской Империи», Государственная Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем.

В главе 8 Основных законов сформулированы принципы гражданских прав и свобод: неприкосновенность жилища (ст. 70), неприкосновенность частной собственности (ст.77), право выбора места жительства и свободы выезда за границу (ст.76), свобода слова и печати (ст.78), свобода организации собраний (ст. 79), право создание союзов и объединений (ст. 80), свобода вероисповедания (ст.81).

Избирательное право в городах стало очень близко ко всеобщему (обеспечивается представительство не только крестьян, но и рабочего класса).

Соглашаясь с данными положениями автор, тем не менее, полагает что, несмотря на демократический характер, произошедших изменений системы государственного управления России в 1905-1906 гг. говорить об установлении в России конституционной монархии и введения принципа разделения властей нельзя. Это была лишь попытка создать хрупкий каркас демократических преобразований которые могли бы обеспечить эволюционный переход к ценностям демократического общества. Однако данная попытка изначально была обречена на провал, поскольку император не предполагал осуществить реальное ограничение своих полномочий, стараясь создать видимость демократических преобразований «царь не мог превратиться в конституционного монарха как православный государь. Царь в России получал власть непосредственно от Бога. Это препятствовало всякой эволюции самодержавия и обрекало его на застой».

Последующим роспуском Государственной Думы, принятием нового избирательного закона, который существенно урезал избирательные права, царь продемонстрировал, что он может единолично изменить любой закон страны. Следует констатировать, что «он действовал как абсолютный монарх, который никому не должен давать отчет».

По нашему мнению, изменения в системе государственного управления России в 1905-1906 гг., хотя и носили демократический характер, тем не менее, еще не дают достаточного основания для утверждения, что в России была установлена конституционная монархия и введен принцип разделения властей. Можно говорить лишь о том, что впервые за весь рассматриваемый период была предпринята законодательная попытка ограничения единоличной власти монарха, попытка перейти к конституционной монархии как форме правления.


Трегубов Михаил Владимирович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Методы государственного управления
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма
Субъекты и объекты государственного управления
Классификация средств государственного управления
Вернуться к списку публикаций