2011-08-25 09:00:06
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России



Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России


Увеличение числа коллегий в дальнейшем, появление таких специфических коллегий как Малоросская (созданная по территориальному принципу), а также Вотчинная свидетельствовали о недостаточном разделении, продуманности функций коллегий. Так, к примеру, Петру не удалось разделить на уровне центральных учреждений судебные и административные функции, несмотря на то, что отделение суда от администрации, придание судебной функции самостоятельности и независимости, было одним из центральных моментов преобразований: суд по земельным делам осуществляла Вотчинная коллегия, преступления против финансовых прав государства рассматривались Камер-коллегией. Завершением этого процесса стола официальная передача функций общегражданских судов губернаторам и воеводам. Стремление местной администрации к объединению административной и судебной функций неразрывно связано с традиционным стремлением к полновластию, власти безоговорочной, безграничной. Отделение суда от администрации не только ослабляло бы последнюю, но и лишало значительного источника дохода.

Особое место занимали - Главный магистрат и Синод, действовавшие на правах коллегий. Главный магистрат забирает функции, утратившей после проведения областной реформы Ратуши, и подчиняет себе городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Организация в 1721 году Синода и формирование его путем назначения царем представителей духовенства означала подчинение духовной власти светской.

Центральными принципами организации системы государственного управления стали принцип коллегиальности и регламентации. В последнем Петр превзошел шведов, создав в 1720 году «Генеральный регламент», целью которого стала унификация, единообразие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петр поступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимости шведского опыта. Увлечение Петра уставами «на манер воинских» не только часть мировоззрения времени, но и стремление организовать гражданскую службу максимально рационально и четко.

Стремление государства решать финансовые проблемы управления за счет населения, проявилось прежде всего в том, что до середины века служащие Сената и коллегий не получали зарплату, а всякий раз просили «пожаловать, выдать мне твоего, государь (государыня) жалования».

Огромную роль в процессе рационализации управления, формирования управленческой культуры сыграла подготовленная Петром «Табель о рангах всех чинов». Проведя анализ документа, можно сделать следующие выводы:

1. Петр вводит разделение «службы», представлявшей до того времени единое целое, на службу военную, статскую и придворную. Параллельно существующие системы званий и чинов, их соответствие утверждало равенство служебных линий.

2. Появляется представление о роли срока службы, требование «патента на чин».

3. Существовал, однако, приоритет воинской службы, соответствовавший мировоззрению эпохи: «воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был».

Методы, которыми самодержец пытается привить уважение и стремление к гражданской службе, поднять ее престиж, очень характерны: «Чтоб сказать ныне, что лучше б охотою шли, нежели потом будут неволею брать».

4. Принципиально новым стало расширение границ «службы»: в иерархию чинов включены «дамы и девицы».

5. Строгая иерархичность, порядок подчинения находят свое отражение в этикете, утверждается соответствие одежды, экипажа занимаемой должности.

6. Завершение регламента характерно для документов петровской эпохи: «по сему имеют все поступать, и объявленного штрафования и всякого наказания остерегаться».

Целью этого документа было упорядочение чинов, попытка исключить случайности в получении чинов, стремление к объективности, некоторые гарантии продвижения по службе как в зависимости от качеств (система «заслуг и достоинств»), так и от выслуги лет. Серьезный стимул-получение дворянства за статскую службу.

Созданная в ходе реформ система государственного управления имела ряд важнейших особенностей и противоречий, связанных с адаптацией иностранного опыта на российской почве, с особенностями российской идеологии.

Думается, что при всей очевидности отличий Петра от его предшественников и последователей на троне, можно говорить о традиционности его взглядов на власть в государстве, на роль церкви и общества. Несмотря на кажущуюся «прозападность» его идей, его поступки выдают его подлинную систему ценностей, которая наложила свой отпечаток на всю его реформаторскую деятельность, закрепила многое из его взглядов и методов. Убеждение в том, что он «...не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западным вояжам структуры и методы управления...» - еще одно наше стереотипное представление.

Петру в ходе реформирования системы государственного управления с легкостью удавалось перекроить верхние и средние уровни администрации, поскольку «это были чисто фискальные уровни, не связанные с повседневной жизнью». Из созданной системы он сознательно исключил нижнюю единицу (в шведской или голландской модели был «приход»), это была своего рода адаптация западной модели к российской действительности. Лишенная низового элемента, которому в шведской модели принадлежали существенные контрольные функции (со временем они развивались), российская система стала развиваться иначе. В России в силу отсутствия даже формального сословно-представительного органа власти, при отсутствии местного самоуправления система управления была бесконтрольной. В Швеции в 1712 году возникает институт омбудсмена, в России крепостное право развивается в сторону рабства.

Единственным источником государственной власти признавался государь, исходя из представлений которого при помощи рационально организованной системы управления возможно достижение общего блага.

Роль самодержца в системе была огромна. Петр I стремился участвовать во всех сферах государственного управления, контролировать осуществление государственной власти на всех уровнях. Но созданный аппарат слишком сложен, управлять огромной страной одному человеку было не под силу. Требовалось выделение круга дел, проблем, которые находились бы непосредственно в компетенции монарха, но с точки зрения традиционных российских представлений, вполне усвоенных Петром, отделение функций означало ограничение власти. Петр постоянно вмешивается в систему управления, нарушая созданные самим же регламенты. Возникают парадоксальные ситуации: при его появлении в каком либо учреждении, территориальной области управление немедленно переходит к нему. Появляются постановления о передаче распоряжений «снизу-вверх».

Эта ситуация может быть оценена как крайне негативная: при всем объеме законодательства и стремлении Петра привить поголовное уважение к законам, его собственная деятельность в системе управления внушала, закрепляла на основе социального опыта представление об ограниченности законов. И при Петре, и после чиновники, обладающие властью, каждый на своем уровне, обращались с законами исключительно вольно. Отсюда множество российских пословиц, поговорок, передающих приоритет личной власти над законом.

Самым грандиозным «беззаконием» петровской эпохи являлся «Устав о наследии престола», где со ссылкой на библейскую традицию («Исакова жена ...меньшому сыну наследство исходатайствовала»), на правление Ивана Грозного закреплялась передача высшей власти по прихоти монарха: «кому он хочет, тому и определит наследство...». Неслучайно, для обоснования, легитимации этого устава потребовалось сочинение Ф.Прокоповича «Правда воли монаршей». В.О. Ключевский называл ее «краткой энциклопедией государственного права», но этот публично-правовой трактат обладал, скорее, общим характером и может быть расценен как «стремление подвести юридическую идеологию под государственный строй и управление». По мысли Прокоповича, Божественное провидение определяет монарха, передача престола по является наиболее предпочтительной формой смены правления, «избираемые и избирающие одинаково действуют не во имя общего блага, а руководствуясь собственными эгоистическими интересами».

Изменения, произошедшие в следующие десятилетия после петровских преобразований, показали степень приемлемости того или иного нововведения в управленческой практике. «Изменить государственный строй труднее, чем одеть часть населения в новое платье, составить новые полки или построить новые суда, но легче, чем изменить нравы или сословный строи». В среде петровского окружения едва ли можно найти ярких его противников, проследить борьбу идеологий: слишком яркой и властной личностью был император, кроме того, не сформировались группы интересов в среде правящей элиты, которую составляли лично преданные Петру люди.

Противодействие его преобразованиям было скорее скрытое, стихийное («четыре страшных мятежа и три-четыре заговора - все выступали против нововведений»).

Деформация заложенных Петром принципов организации государственного управления происходила постепенно, под воздействием социальной практики, многое проявилось еще при жизни реформатора. К примеру, факты произвола и воровства его ближайших сподвижников, людей, возглавлявших важнейшие должности в «рациональной» машине государственного устройства приводили Петра в недоумение и ярость, но перед ними он был фактически бессилен: в противном случае ему пришлось бы действительно, повесить каждого, «кто украдет хотя бы на веревку» и остаться в одиночестве.

Постепенно отмирает принцип коллегиальности при рассмотрении дел в Сенате, коллегии, поскольку и ранее он существовал чисто формально, зато по инициативе А.Д. Меншикова буквально сразу после смерти Петра была узаконена «акциденция» - фактически было легализовано взяточничество. Судебные и административные функции особенно на местном уровне вновь оказываются объединены.

Оформленное реформами чиновничество еще не играет значительной роли, напротив, в период дворцовых переворотов, особую роль при осуществлении властных функций начинают играть дворяне, гвардия. В России не сложились вассальные отношения в европейском смысле, но под влиянием европейских традиций на протяжении XVII века положение дворян изменяется. В 1730 году уже была предпринята, начало этому было положено в петровское время (Петр пытался привить русским дворянам такие понятия как дворянская честь, дуэль). Первая попытка ограничения власти монарха со стороны дворянства - составление кондиций для Анны Иоановны. Кондиции ограничивали самодержавную власть и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Однако попытка ограничить власть монарха не удалась, Анна Иоановна порвала кондиции и вступила на престол как самодержавная императрица. 4 марта 1730 года прекратил свое существование Верховный тайный совет. «Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти».

Правление Екатерины II можно четко разделить на два этапа: до и после пугачевского восстания.

Период «просвещенного абсолютизма», увлечение идеями французских просветителей нашел свое отражение в «Наказе» императрицы для уложенной комиссии, где можно проследить основные моменты ее идеологии. В «Наказе» Гл. II, ст.9 «Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно со пространством толь великого государства».

Характеризуя страны с точки зрения влияния на них различных факторов (вера, климат, законы, нравы, обычаи), Екатерина ставит проблему уникальности каждой страны, а отсюда - разделяет пороки моральные и политические. Гл.VI, ст.58-60 «Для введения лучших законов необходимо потребно умы людские к тому приуготовить... Законы суть особенные и точные установления законоположника, а нравы и обычаи суть установления всего вообще народа... Надлежит законами то исправлять, что учреждено законами, и то переменять обычаями, что обычаями введено». Мудрость этой правительницы, отмечаемая историками и закрепленная титулом «Великая», заключалась прежде всего в том, насколько тонко она сумела уловить и усвоить важнейшие традиции взаимоотношений власти и народа, места и роли монарха в системе государственной власти и управления, благодаря чему эта немка сумела стать, пожалуй, самой русской царицей. В 1782 году она призналась «Я в душе республиканка и деспотизма ненавижу, но для блага народа русского абсолютная власть необходима»

В петровской системе, в силу нежелания идти по пути разделения властей, разграничения функций государя и высших учреждений государственного управления, была заложена необходимость существования «совета» при императоре для опоры в делах управления, ставшая очевидной после его смерти. При Екатерине и Петре это Верховный Совет (А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман, Д.М. Голицин), при Анне Иоановне - Кабинет министров (А.И. Остерман, Г.И. Головкин потом П.И. Ягужинский, А.П. Волынский), при Елизавете - Кабинет ее Величества, а с 1756 -Конференция при Высочайшем дворе, при Петре - Императорский Совет (8 человек), при Екатерине формируется Совет при Высочайшем дворе. Руководство государственным аппаратом, осуществляемое фактически каждым из этих органов в свое время свидетельствует о некоторых тенденциях:

1. наличие совета скрывало единоличную власть;

2. государство по-прежнему трактуется как аппарат управления, проводящий политическую волю самодержца;

3. появился круг лиц (дворянство), с которыми приходилось считаться, они начинают принимать участие в разработке проектов реформ;

4. посредствующие звенья в управлении оказывали значительное влияние на монарха (отбор и интерпретация информации), в среде окружения монарха происходит разделение мнений, идет борьба группировок за влияние на императора.

«На Западе закон есть политическая сделка двух властей -короны и законодательного собрания, у нас есть воля одной верховной власти, но обыкновенно внушаемой Советом».

В 1775 году осуществляется реформа местного управления (Я. Сивере, П. Завадовский, А. Вяземский, Г. Ульрих под руководством Екатерины). Необходимость реформирования системы местного управления стала очевидна для Екатерины во время крестьянской войны Пугачева, когда не удалось подавить восстание, предотвратить территориальные захваты.

«Учреждения для управления губерний Всероссийския» 7 ноября 1775 включает традиционное обоснование реформы: «для пресечения всех сих и многих других неудобностей, кои исчислять пространно б было, наипаче ради заведения лучшего порядка и для беспрепятственного течения правосудия... облегчая лучшее и точнейшее исполнение полезнейших впредь издаваемых узаконений...».

Суть реформы заключалась:

1. в разукрупнении губерний (их стало 50), провинции ликвидированы.

2. в централизации местного управления, в результате чего местное самоуправление утратило свое значение.

Во главе губернии - генерал-губернатор (наместник), ответственный перед императрицей, обладающий чрезвычайными полномочиями. Наместник, глава местной администрации, осуществляет надзор за аппаратом управления, суда, чиновниками. Основные органы местной администрации подразделяются на:

1. административно-полицейские (губернатор, губернское правление и т.д.), предполагалось коллегиальное губернское правление, но на деле всю полноту власти получал генерал-губернатор (что вполне соответствовало принципу его личной ответственности);

2. финансово-хозяйственные;

3. судебные органы, включающие общесословные (палата уголовных и палата гражданских дел), суды специального назначения (совестный и надворный), сословные губернские и уездные суды.

Важной задачей реформы признавалась необходимость «...судебные места отделить от губернских правлений...». Отделение суда от администрации предполагалось путем создания особой системы судебных учреждений по сословному принципу. Кроме того, в составе новых губернских учреждений (75 штатных чиновников), треть избирали дворяне (совестного судью, десять заседателей верховного земского суда, двух заседателей совестного суда, десять заседателей в верхнюю расправу), треть чиновников избираемых из дворян утверждал Сенат.

Но поскольку реформа затронула только уровень местного управления, на уровне государства не было проведено четкого разделения властей, судебные органы все равно оставались зависимыми от исполнительной власти, глава уездной администрации (исправник) председательствовал в нижнем земском суде, который ведал полицией и порядком в уезде, (на местном уровне эта система замыкалась на губернаторе).

Реформа центрального управления ограничилась разделением Сената на департаменты, в его компетенции оставались в основном судебные функции.

Характеризуя эпоху Екатерины, В.О. Ключевский отметил: «власть неограниченная и неопределенная».

Существенной особенностью, сказавшейся на стиле и чертах правления Екатерины стало то, что в отличие от Петра, она была вынуждена считаться с дворянством. В 1762 году Н.И. Паниным был предложен проект учреждения Совета, практически это означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом - на его долю приходилась подготовка законодательных актов, Екатерина подписала указ, но дело было похоронено. Законодательное закрепление функций Совета воспринималось ею как ограничение собственной власти, кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна России.

Важнейшие корпоративные права дворянского привилегированного сословия были установлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 года, Жалованной грамотой 1785 года. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти.

В XIX веке происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления не в состоянии руководить, целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения оказались вне поля зрения чиновников

Административные реформы начала века являлись незначительными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов, прежде всего проектом М.М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как называли бы его в настоящее время». Однако кроме Сперанского, свои идеи по устройству России высказывали Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, Н.М. Карамзин. Начало XIX века может быть названо скорее «эпохой великих проектов», нежели эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления научного подхода в управлении.

По восшествии на престол, Александр обещал «управлять Богом нам врученный народ по законам и по сердцу» бабки Екатерины и «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим». Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав и более активном участии в управлении.

Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Возникшие в течение длительного времени государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего после петровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов своей компетенции. Можно согласиться, что существовали два стремления эпохи - «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функций между ведомствами... автоматически влекло за собой ограничение самодержавия». Отсюда и противоречия в решении любых вопросов, а в конечном итоге и неудача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декабря 1825 года.

Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы государственного управления, - замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 года. В данном случае, в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств, с Кабинетом министров (правительством), что могло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений.

Недостатками реформы 1802 года могут быть названы недостаточная ответственность министров, не точное распределение полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Недостатки эти были указаны М.М. Сперанским и, отчасти, устранены «Общим учреждением Министерств» 25 июня 1811, утвердившим общий устав, уставы отдельных министерств. Безусловная заслуга М.М. Сперанского в том, что ему удалось выделить все крупнейшие вопросы управления в отдельные министерства, не подчиняя все управление интересам фискальным (губернская реформа Петра 1708 года) и полицейским (губернская реформа Екатерины). Принцип коллегиальности в принятии управленческих решений, практически никем никогда не соблюдавшийся, был официально заменен принципом единоначалия и персональной ответственности, закреплялся отраслевой принцип управления.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма
Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
Местное самоуправление в России - шаг вперед или политическая игра
Каудальизм как тип государственной системы управления
Cодержательная модель региональной социальной политики
Вернуться к списку публикаций