2011-08-25 09:00:06
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России



Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России


Государственные реформы, под которыми понимается комплекс мер, направленных на изменение места и роли органов государственного управления в системе органов государственной власти, на организационные изменения органов государственного управления, персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства, являются закономерным процессом происходящим в сфере организации и функционирования системы государственного управления.

Возникает вопрос о появлении собственно административных реформ как мер, направленных на усовершенствование сферы управления, ее структуры и механизмов. Очевидно, что перед любой верховной властью, начиная с древнейших времен, вставала проблема повышения эффективности государственного управления, в связи, с чем и возникали определенные изменения, как в период Древнерусского государства, так и в XVII веке, и в этом смысле, изменения в сфере управления - процесс постоянный.

Но говорить об административных реформах в предложенном смысле можно лишь со времени, когда в государстве выделилась собственно функция управления. Вопреки мнению о том, что «мощная административная система сложилась еще до петровских реформ» выделение самостоятельной административной функции управления - процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие, но начало этому процессу было положено в петровское время.

Еще в XVII веке проявляются некоторые черты разделения государственных функций: подчиненные друг другу учреждения (Боярская Дума - приказ - наместник), иерархичность должностей (судья приказа - дьяк - подьячие), формируется «прослойка» приказных людей, существует бумажное делопроизводство, но наряду с этим очевидна нечеткость разделения государственных функций, громоздкость аппарата, отсутствие системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоряжениями». Влияние, оказанное длительным существованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препятствий становления административной функции государства. «Кормление - не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом не считалось службой». Подлинной целью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздача кормлений - способом награды за службу при дворе.

Произвол кормленщиков вынуждал на введение ограничений: появились городовые приказчики, была земская реформа 1555-1556, в результате которой черносошные, дворцовые крестьяне и посадские люди получили право избирать старост, земские органы управления. Но общее отношение к управлению по прежнему основывалось на принципах «кормления от дел», «местничества», поскольку сохранялось стремление государства уклоняться от решения проблемы управления, прежде всего в плане финансирования.

В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по главным отраслям государственного устройства (суд, администрация, контроль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяйства». На этот факт указывали ранее М.М. Сперанский, К.Н. Неволин, А.Н. Филиппов. Реорганизация управления, связанная с процессом собирания Руси проводилась бессистемно, под воздействием подчас случайных, временных обстоятельств: приказы возникали и исчезали, различные отрасли соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела раздавались по разным приказам. Так, финансовое дело было раздроблено по всем приказам, правосудие, военное дело - по нескольким. Формирование приказной системы было неразрывно связано с традицией восприятия власти: само слово «приказ» (родовой термин для центральных учреждений) предполагало не делегирование полномочий, не отделение функций, а деятельность по повелению царя. Судебник 1497 года изображает приказы в момент их превращения из личных поручений в постоянные ведомства, «переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений». Надо отметить, что этого отличия фактически не просматривалось: руководство приказами находилось в ведении приближенных бояр, в соответствии с правилами местничества. В связи с этим попытки дать классификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так в 1902 году правовед М.М. Богословский полагал, что данная проблема навсегда останется квадратурой круга русского права.

Война ускорила назревшие реформы, задала темп и направление: «война указала порядок реформы, сообщила ей темпы и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой, в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной». Но это не могло означать «реформы без реформатора», как полагал Милюков. Управленческие реформы, осуществляемые Петром, проходят параллельно нововведениям в иных сферах общественной жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственного управления, связывал с эффективностью системы государственного управления в иных в иных областях государственного хозяйства. Системность и целенаправленность его преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государства российского.

Издавна существует проблема описания и анализа петровских реформ - это проблема хронологического и систематического повествования, кроме того, каждое изменение можно оценивать с трех позиций: происхождения (генезиса), организации, практического действия того или иного института. Таким образом, становится более ясной преемственность и новизна института.

Относительно периодизации петровских реформ можно согласиться с мнением Е.В. Анисимова, выделяющего три основных периода:

1. С конца XVI века до 1711 года;

2. 1711-1717 период корректировки;

3. С 1718 до 1725.

Преобразования первого этапа, в сущности, мало повлияли на основные принципы управления и в строгом смысле слова могут рассматриваться как предтеча будущих преобразований. Так, к примеру «отмирание» Боярской Думы (она прекращает свое существование к 1704 году) было вызвано прекращением пожалований в думные чины, и «отмирание» здесь может пониматься в прямом смысле. В условиях войны этот орган не мог обеспечить должное управление как в силу своего местонахождения (Москва), так и состава. Созданная в том же 1704 году «Консилия министров» являлась аналогом не Думы, «ближнего совета» при Петре, а подобием боярских комиссий, создававшихся и в прежние времена на время отлучек царя из Москвы, в ведение которых поступали все дела, вся полнота власти и обеспечение охраны царской семьи.

Система местного самоуправления, неэффективность которой была выявлена в ходе первых лет войны и восстания под предводительством К. Булавина, была изменена в ходе губернской реформы 1707-1708 годов. Страна была разделена на восемь губерний по принципу - город-центр и тяготеющие к нему более мелкие населенные, так возникают Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская губернии, в указе от 18 декабря значилось: «...для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». Данная формула, отождествлявшая интересы государства в лице монарха и населения, в дальнейшем будет подробно развита как идеология, станет обязательным штампом.

Во главе губерний были поставлены приближенные Петра А.Д. Меншиков, Ф.М. Апраксин, П.М. Апраксин, Т.Н. Стешнев, наделенные правами главнокомандующих расположенными на территории губернии войсками и всей полнотой административной и судебной власти. Петр предполагал поставить губернаторов под контроль местного дворянства, с этой целью при губернаторе учреждался совет ландратов, выбиравшихся из дворян, на деле ландратам были отведены функции сбора налогов. Причинами подобных изменений стала, во-первых, слабость данного сословия, а также стремление к единоначалию и централизации управления в условиях войны. Перечить же ближайшим сподвижникам Петра, людям из его окружения, было практически невозможно. Неизбежное усиление власти на местах (генерал-губернатор и его аппарат, подотчетность губернаторов напрямую царю) заставили Петра пересмотреть губернскую реформу, число губерний постепенно увеличивается, в 1712 году вводится трехчленное деление (губерния - провинция - уезд), а с 1711 губернаторы подчиняются вновь созданному Сенату, заменившему Боярскую думу. Фактически боярская дума утратила влияния с 1699 года в момент создания Ближней канцелярии, которая впоследствии была переименована в Консилию министров.

В 1719 году возникают дистрикты (вместо уездов, однако их границы не совпадают, дистрикты меньше). Появляются доли (5536 дворов), тягловая единица превращена в административную. Административно - территориальные преобразования были связаны с необходимостью сбора налогов и рекрутскими наборами.

Сенат, как он был создан Петром, не имел ни российских, ни европейских аналогов. Планов разработки его устройства не сохранилось. Можно отметить ряд противоречий, связанных с созданием и деятельностью Сената. Он создавался фактически с той же целью, что и Консилия министров: «для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как и нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря». С другой стороны, указ от 5 марта 171! года, определяющий основы организации и функционирования учреждения, свидетельствует о том, что Сенат предполагался как постоянно действующее учреждение. Принципиально новое, нехарактерное для России наименование высшего государственного учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума»), название, отражавшее, вероятно, некую аналогию с Древним Римом, в конечном итоге оказывается лишь словом: Сенат в России становится, по сути, большим московским приказом. Однако, он «контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, ведал торговлей....». Подобные сферы ответственности, несомненно, показывают его особую роль в системе государственного управления.

В основе его организации без труда можно выделить новые существенные моменты: принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги при вступлении в должность, обязанность подписывать протоколы заседаний), принцип коллегиальности (обсуждение «снизу- вверх»), принцип подконтрольности высшего учреждения (указом от 2 марта 1711 года вводится институт фискалитета). Новшеством было и законодательное закрепление обязательности диспута в процессе принятия решений: «спрашивать снизу по одному и записывать всякое мнение... а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить».

Наряду с вновь создаваемыми учреждениями существовали и старые: отношения между центральными органами управления (приказами) не регулировались законом, а осуществлялись в силу уже сложившихся традиций, примером может послужить иерархия приказов, во главе которой - Посольский и Разрядный.

В рамках данного исследования интересен второй этап реформ, хронологические рамки которого 1718-1724, связанный с учреждением и становлением коллегиальной системы. Если первый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств, вне единого плана. И к нему в полной мере относятся слова, приписываемые Екатерине II в отношении Петра, «он сам не знал, какие законы нужны государству», то второй этап реформ, начало которому официально положил указ 19 декабря 1718 года, проходил несколько иначе. К этому времени достигнут перелом в войне со Швецией, отгремели важнейшие битвы (Лесное, Полтава, Гангут), и Петр формулирует основы своей идеологии государственных преобразований.

Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, факт интересный и показательный для своего времени. До Петра опорой власти государя были два основания: «традиционное», связанное с почитанием идущей от Бога власти православного самодержца и устоявшейся иерархии служилых чинов, основанной на поместной системе. К началу XVIII века эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторону вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная легитимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пресечение династии в конце XVI века, Смута, выборы нового царя Земским Собором - нарушили традицию наследования престола, об этом нарушении свидетельствует, в частности, распространение явления самозванства. Существенную роль сыграло поведение Петра, сформированный им образ во многом противоречил традиционным представлениям о русском монархе. Отсюда и сказания о Петре ­самозванце, Петре - антихристе, дошедшие до нас в следственных материалах Преображенского приказа. Таким образом, возникает необходимость поиска новых оснований легитимности царской власти, утверждение ее незыблемости. Эту основу составили идеи камерализма. Камерализм - теория государственного строительства XVI-XVII веков, центральная идея которой - достижение «общего блага» с помощью государства. В основе новых представлений - государство, созданное людьми, подвергаемое преобразованиям во имя улучшения. Именно государство, согласно учению, играет ведущую роль в человеческом обществе. А «разумные законы», реализующиеся с помощью четкой, «правильно» организованной административно-управленческой машины - главный путь к достижению общего блага.

Традиционная теория божественного происхождения верховной власти была дополнена идеологом Феофаном Прокоповичем новыми аргументами: теорией естественного права, общественного договора, географический фактор. Прокопович «талантливый компилятор» использовал идеи Г.Гоббса («Левиофан»), Гюго де Гроота (Гроция), С.Пуфендорфа («О должности человека и гражданина») и дал определение власти: «Верховной же властью называется такая власть, действия которой не подчиняются чужой власти и ее усмотрению».

Петр видел себя источником блага подданных, проистекающего из законов, написанных на основах рационализма и знания своего народа. «Государь поставлен на вершину пирамиды «чинов» и является высшим «чином», с тем лишь отличием, что его на это место поставил Бог».

«Общее благо» как основная цель управления, был в случае с Россией весьма неудачной попыткой определить критерий его эффективности. Во-первых, по причине отсутствия горизонтальных связей в обществе, опыта общения по поводу общественного устройства. С этой точки зрения, «общего блага» не могло существовать. Нельзя забывать и то, что крепостное право эволюционирует в сторону рабства, «общее благо» крепостных и служилых людей, живущих за их счет, не имело точек соприкосновения. Во-вторых, неясность формулировки, расплывчатость и крайняя неопределенность данного основания легитимности действий власти, давали возможность оправдывать практически любые ее действия.

Осуществление идеи «общего блага» ставило перед государством ничем принципиально не ограниченные задачи, это служило великолепным средством узаконения неограниченных прав монарха, в том числе, по упорядочению и регламентации социальной жизни. Возможны стали отождествление и подмена интересов народа и интересов государства. На почве этого учения об общем благе как цели правления в России сложилась и была реализована на практике теория полицейского государства с проповедью всеобъемлющей государственной опеки, не знающей никаких юридических ограничений.

Особая роль законодательства в процессе управления стала основой реформаторской деятельности Петра. Внимание, которое Петр уделял ознакомлению и толкованию издаваемых законов, свидетельствует о попытках «сблизить» управление и управляемых, особенно, если принять во внимание требование отзывов, жалоб от населения, в результате которых возникали курьезные случаи, вроде того, когда Петр получил жалобу-разоблачение на самого себя. И все же это первый, безусловно, положительный опыт развития «общественного сознания», хотя и связанный с желанием полностью контролировать и управлять им.

Однако недоверие к подданным поддерживает его стремление свести процесс управления к безукоризненному исполнению писаного законодательства. Четкость и исполнительность становятся основными критериями работы управленцев. Для достижения своей цели Петр пошел по пути создания «независимых», как ему казалось, органов контроля и карательных органов. Постепенно происходит расширение системы органов надзора, с 1715 года вводится институт «генерального ревизора», в 1722 году создан институт прокуратуры для надзора за работой системы управления.

При этом необходимо указать на существенное противоречие: правовая система в России находится в состоянии зарождения, не существует отраслевого права, но самое главное - в России не сложилось самого понятия «закон». Можно встретить различные наименования актов (регламент, устав, уложение), однако и к 1830 году, когда создавалось Полное собрание законов, судя по тому какие документы в него вошли, известный русский юрист К.С. Неволин делает вывод об отсутствии в России четкого определения «закона».

Использование западноевропейского опыта - обязательный элемент российских реформ. Заимствования никогда не проходят в чистой форме, их преломление в соответствии с национальной спецификой и представляют интерес для исследователя. Сохранился указ от 11 сентября 1724 года «о переводе трактата из книги Пуфендорфа, первой «О должности человека и гражданина», другой «О вере христианской». Комментарии Петра свидетельствуют о расстановке его приоритетов при формировании государственных отношений: «но требую, чтоб первой только переведен был, понеже в другом не чаю к пользе нужде быть». Характерно и требование Петра при переводе научных книг: «дабы по сему книги перевожены были без лишних рассказов, которые время только тратят и у чтущих охоту отъемлют», в чем проявился крайний практицизм, ориентация на светскую, рационалистическую модель государства.

Роль законотворчества в управлении уже отмечалась в связи с реформами первого этапа, но в 1722 году Петр сам формулирует их зависимость, а также роль управления в достижении «общего блага»: «понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских» (законов), поскольку от него завит «правое и незазорное управление всех дел».

Вопрос о причине заимствования именно шведского опыта обсуждался давно. Думается, Е.В. Анисимов смог убедительно доказать, что заимствование связано с личными симпатиями Петра к «славному и регулярному народу», чьи военные победы он мог по достоинству оценить. Факт этот был подмечен еще А.С. Пушкиным в «Полтаве». Сильный противник в войне, Швеция стала эталоном организации государственной жизни.

Первой попыткой можно считать создание в 1712 году Коммерц-коллегии, во главе с иностранными специалистами. Опыт был неудачен не только вследствие отсутствия в тот момент целей и представлений о путях реформы: неудача была связана с попыткой реализовать петровское представление о всепроницающем воздействии государственной власти в сфере торговли.

Материал о коллегиях был собран Г. Фиком, а точкой отсчета коллежской реформы стал указ от 11 декабря 1717 года «О новых началах управления». По шведскому образцу создавались Адмиралтейская, Военная, Коллегия иностранных дел. Эти коллегии назывались «первейшими», что подчеркивало их особое значение. Еще три коллегии ведали финансами государства: Камер-коллегия (сбор налогов), Штатс-контор коллегия (расходы), Ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами). Управление горным делом передано Берг-коллегии, легкой промышленностью Мануфактур-коллегии, внешней торговли - Коммерц-коллегии, местными судебными учреждениями - Юстиц-коллегия.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Субъекты и объекты государственного управления
Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России
Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Классификация средств государственного управления
Принципы, цели и функции государственного управления
Вернуться к списку публикаций