2011-08-22 09:00:31
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии



Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии


Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и, прежде всего, сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя патримониальную. Но, тем не менее, общегосударственная бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и государственно-политической деятельности. Современный бюрократ отличается, по его мнению, от патримониального бюрократа второго типа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью», т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной бюрократии.

М. Вебер полагал, что основополагающим признаком появления современного государства можно считать генезис и дальнейшие развитие рационально-действующего административного аппарата -современной бюрократии. Среди факторов, способствующих появлению современной бюрократической системы, он выделял следующие: развитие денежного хозяйства, которое позволило перейти на не натуральную оплату труда чиновника и, следовательно, препятствовало чиновнику захватить и эксплуатировать источник дохода как это происходило, например, в Древнем Китае или Египте; появление и развитие централизованной налоговой системы, которая позволяла государству сосредоточить в своих руках огромные материальные ресурсы; рационализацию права, прошедшую в своем развитии несколько этапов: «от харизматического открытия» законов пророками - к созданию и открытию права нотаблями, от навязывания законов светскими и духовными властями - систематическому государственному законодательству и развитию и применению права учеными юристами на основе соответствующей профессиональной квалификации»; постепенное разделение «штаба управления» и материальных средств управления, усиление роли государства в различных сферах жизнедеятельности человека; техническая рационализация и становление массового производства, управление которым основывается на знании. Исторический процесс развития современной бюрократии начавшийся, по мнению Вебера, в эпоху абсолютной монархии, во второй половине XIX века придал бюрократии следующие ключевые характеристики: отделение чиновника от собственности на средства производства; существование четкой административной структуры, подразумевающей строгую иерархию в выполнении функций; принцип единоначалия и максимальная централизация власти; отделение выполняемых функций от личности чиновника; формализация в правилах и предписаниях сферы компетенции каждого чиновника и его функций; профессионализация чиновничества, выражающаяся в специальной подготовке и прохождении экзаменов на должность; осуществление управленческой деятельности на постоянной основе; регулярная и фиксированная денежная оплата труда чиновников.

Данные характеристики бюрократии полностью соответствовали пониманию управленческой организации с механистических позиций как линейно-функциональной структуры, с четким распределением обязанностей и функций между иерархическими уровнями. Соответственно, главными инструментами данного подхода к пониманию управленческой организации являлись приказ, распоряжения, то есть прямое указание, обязательное для исполнения, строгое разграничение полномочий индивидов по иерархическим уровням организации. Таким образом, социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через онтологическую потребность общества в социальной организации, структурированности и упорядочении вообще и видит глубокую внутреннюю связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.

Сторонники данного подхода говорили о сужении базы для непредсказуемых действий индивидов, возможности производить «количественную рационализацию», облегчая сам процесс измерения эффективности в системе «затраты - выпуск». Однако, следует заметить, что подобные процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов свободы в экономической, правовой и других сферах. Государственная бюрократия начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий, подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической рациональностью и рентабельностью.

Во второй половине XX века механистический подход к исследованию бюрократии был подвергнут серьезной критике.

Так, Т. Парсонс в предисловии к американскому переводу фундаментального веберовского труда «Хозяйство и общество» говорит о противоречии между компетентностью, профессионализмом и положением управленца в бюрократической иерархии. Компетентный специалист и бюрократ имеют различные основания властвования. Власть первого основывается на признании его опыта, знания и талантов, следовательно, подчинение добровольно, власть второго основывается на праве приказа. Таким образом, наблюдается базовое противоречие между административной властью, основой которой является иерархия, и властью специалиста. Следовательно, концепция идеальной бюрократии не может служить качественной методологией для теории государственного управления без ее корректировки.

Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого аппарата в работе английского публициста Сирила Норткота Паркинсона «Закон Паркинсона». Истоки этого феномена он рассматривает сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»:

1. чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2. чиновники работают друг на друга.

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.

Не менее интересен обзор «болезни Паркинсона», которая может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми все более и более низкой профессиональной подготовки. Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное существование.

Р. Мертон также предпринял попытку усовершенствовать веберовский организационный анализ и структурно-функциональную теорию Т. Парсонса, посредством привнесения новых понятий и теоретических постулатов: «баланс функциональных и дисфункциональных последствий», функциональные альтернативы», «латентные функции», «дисфункции». Несмотря на схожесть с Вебером оценки организации как интегрированной совокупности ролей, подчиненной целям, которые могут и не осознаваться индивидами, Мертон подчеркивал, что функциональная бюрократическая структура, описанная Вебером, имеет не только позитивные, но и негативные последствия для достижения целей организации. Так, согласно Мертону, бюрократическая процедура оказывает сильное давление на чиновника, предписывает строгое следование правилам (директивам). Для обеспечения выполнения этих правил чиновник старается усилить чувство преданности служебным обязанностям и исполнению приказов. Мертон назвал данное явление «крайняя (предельная) безопасность», основанное на принципе соответствия чиновника формально установленным обязательствам и правилам, что в свою очередь, переносит его внимание с целей организации на детали, предписываемые правилами. Результатом данного процесса является подмена первоначальной цели организации второстепенными «инструментальными» ценностями. Кроме этого, к «дисфункциям бюрократии» можно отнести чрезмерную строгость, формализм, безличное обхождение с клиентами и неразумное сопротивление изменениям.

Современный французский исследователь М. Крозье в своих работах критикует одновременно и жесткую административную модель управления, основанную на том, чтобы «путем предписаний, запретов и правил «рационализировать» поведение индивидов таким образом, чтобы по возможности пресечь их своевольные действия в организациях различного рода», и веру в панацею рынка. Он утверждает, что «мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящиеся поставить себя на службу обществу, а не командовать им. Главной функцией государства, согласно М. Крозье, должно было бы стать стремление помочь в первую очередь всем социальным подсистемам, которые составляют общество, найти наилучшие регуляции изменений и возглавить крестовых поход за инвестирование в качество».

Проблема бюрократического кризиса занимает в его работах важное место и представляет интерес в рамках данного исследования. Данная проблема связана с двойственностью самого явления бюрократии. С одной стороны, бюрократическая организация, исходя из в «идеального типа», является воплощением рациональности. С другой стороны, успех данного вида организации связан со стандартизации деятельности ее членов. Исследуя этот парадокс, М. Крозье акцентировал дисфункциональный смысл бюрократии, поскольку дисфункции современного общества связаны именно с проблемами управления.

Прежде всего это проявляется в кризисах системы принятия решений, вследствие присущей бюрократической организации длительности консультаций, потери контактов с реальной жизненной сферой, общим отчуждением.

Результатом его исследований можно считать выделение «бюрократических порочных кругов», которые образуются в результате сочетания и взаимодействия таких фундаментальных характеристик бюрократии как безличность, централизация, стратификация, отношение параллельной власти.

Феномен «некоммуникации», выявленный М. Крозье при анализе французской бюрократии, обладает достаточной универсальностью. Это позволяет сделать выводы о том, что бюрократия может быть неэффективна, и иметь отрицательные последствия для общества, поскольку приводит к нарушению нормальных коммуникационных связей между различными слоями общества.

Потеря или задержка информации промежуточных административных звеньев способствуют возникновению эффекта пуховика, который «нельзя пробить ни сверху, ни снизу. В этой бесформенной массе увязают все директивы и реформы».

Еще одно существенное негативное проявление бюрократизации, - возникновение «тенденции к монополии», которое также обладает универсальным характером и выражается в стремлении индивидов внутри фрагментированных слоев организационной иерархии сохранить завоеванное место, ограничивать доступ к кругу своего влияния и контакты с соседними слоями.

И, наконец, существует проблема «ограниченного участия», которая может считаться ключевой в условиях постиндустриального общества. С точки зрения М. Крозье, в современных условиях наиболее приемлемым типом вовлечения граждан в дела социальных организаций является рациональное, сознательное участие. Око противопоставляется в данном случае «мифу аффективного участия».

Однако рациональное участие требует большей открытости институциональных структур общества, ролевой вовлеченности индивида в процесс управления, но в тоже время и наличия у этого индивида такого качества как ответственность, существование гражданской культуры, культуры участия.

Между тем современный динамический процесс социальных изменений требует принципиально новых качеств от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновативными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур.

При проведении сравнения стиля идеального бюрократа по М.Веберу с тем «идеальным» типом, который соответствует современному состоянию управления можно выделить следующие существенные моменты.

Если идеальный веберовский бюрократ избегает риска, занимается рутинной деятельностью, концентрирует внимание и а деятельности, не любит изменений, избегает ошибок (они административно наказуемы), концентрирует внимание на ограничениях, выдвигает на первый план безопасность, не имеет желания переучиваться. То, «идеальный современный чиновник» представляет собой полную его противоположность, поскольку: идет на риск в необходимых ситуациях; постоянно применяет инновации; концентрируется на результатах; стремится к изменениям; относится к ошибкам с пониманием, учится на них; концентрирует внимание на появившихся возможностях; выдвигает на первый план необходимость достижений; стремится постоянно повышать квалификацию.

На современном этапе существуют несколько исторически сложившихся школ административно - государственного управления, при анализе их научных разработок можно выделить те наиболее существенные противоречия и проблемы, которые характеризуют общее состояние дел в данной отрасли знания.

Американская школа административно - государственного управления, которую отличает эмпирическая направленность, в последнее время занимается развитием концепции организационного развития. Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления построенную по модели живого организма, который, прежде всего, способен приспосабливаться к новым целям.

В Великобритании, где с 1930-х в рамках бихевиоралъной методологии обозначились две тенденции. Сторонники социологического направления усматривали в политическом поведении результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется (Э. Берг, И. Берлин, У. Риз).

Сторонники экономического направления рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению достичь максимальной выгоды (Б.Барри).

На современном этапе внимание уделяется разработке системы «мягкого мышления» (П. Чекланд), для которой характерно перенесение признака системности с реальности на процесс познания, рассмотрение объекта с разных точек зрения.

Французская школа административно - государственного управления, которую всегда отличал институциональный подход, одной из центральных проблем обозначила поиск оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами.

Произведенный анализ бюрократического управления позволяет сделать вывод о том, что функциональное предназначение государственного аппарата заключается в организации государственного управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата должна вестись с помощью не только управленческих, экономических, но и правовых методов.

Создание нового законодательства о государственной службе обусловлено быстротой реорганизации системы и структуры органов государственного управления, механизма всей управленческой деятельности, потребностью улучшения контроля в управлении, реорганизацией системы государственного принуждения. Государственная служба как правовой институт должна стать важным инструментом, направленным на эффективное регулирование внутренних отношений в системе государственного управления.


Трегубов Михаил Владимирович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Контрольные полномочия Конгресса США
Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
Местное самоуправление - новые социальные технологии
К вопросу о местном самоуправлении
Понятие государственного управления и его признаки
Вернуться к списку публикаций