2011-08-22 09:00:31
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии



Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии


Длительное время в европейской традиции наиболее рациональным и эффективным признавалась концепция бюрократического управления. Сам термин «бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. Различные учреждения, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего, тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

Поскольку бюрократия является составной частью механизма государства, нам представляется необходимым дать определение понятию «механизма государства» и «государственного аппарата».

В научной литературе по вопросу понятия механизм государства нет четкого, однозначного определения. Одни исследователи полагают, что понятие механизм государства - это система государственных органов, взаимосвязанных и взаимодействующих, осуществляющих задачи и функции государства; другие - система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи; третьим - механизм государства представляется как целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

Некоторые исследователи исходят из того, что понятие «государственного аппарата» и «механизма государства» тождественны. Так, например, М.И. Байтин утверждает, что «государство существует как таковое, проявляет себя вовне, функционирует как объективная реальность не иначе, как через свой механизм, через те или иные входящие в этот механизм государственные органы и работающих в них государственных служащих». При этом М.И. Байтин уточняет, что понятие государственного аппарата адекватно понятию механизма государства в широком смысле, включающим в себя совокупность всех, а не только исполнительных органов управления.

Рассматривая вопрос соотношения этих понятий, мы исходим из той точки зрения, что «понятия «государственного механизма» и «государственного аппарата» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат) и та же вещь в движении, в динамике (государственный механизм)». И понимаем под государственным механизмом функционирование, действие органов государства, которое «выражается в определенных способах, принципах организации и функционирования системы органов государства (государственного аппарата), во взаимосвязи и взаимодействии между собой отдельных ее частей».

В определении источников появления бюрократии есть несколько подходов, иногда диаметрально противоположных. Это определяет и различие во взглядах на генезис этого явления, на его сущность, на возможности преодоления его дисфункций. Современные отечественные исследователи выделяют различное количество подходов. Так А.В. Оболонский разделяет основные четыре типа трактовок бюрократии и называет веберовскую, Марксову, «имперскую», «реалистическую» модели.

В.И. Спиридонова выделяет две основные линии исследования бюрократии:

1) исследование бюрократии на уровне общества как системы управления и принятия решений (К.Маркс, Л.Троцкий, Р.Михельс, Гелбрейт);

2) как механизм независимый от политической формы (Ф.Тейлор, М.Вебер, Р.Мертон, Ф.Селзник).

А.В. Макарин так же говорит о двух основных направлениях, а именно: понимание бюрократии как профессионального правления (Г.Гегель, Р.Михельс, Г. Моска, К.Маркс, М. Джилас, Д.Бретхем) и теории «формальной организации» (М.Вебер, Р. Мертон, Ф. Селзник, М. Дюверже).

В рамках данного исследования представляется интересным рассмотреть два крайних подхода к пониманию бюрократии, которые с известной долей условности можно обозначить как «политизированный» и «деполитизированный».

Безусловно, подход предложенный К.Марксом важен здесь не столько с точки зрения его критики, а, прежде всего, с точки зрения анализа антибюрократической критики Маркса, которая очень точна и во многом имеет универсальное значение.

К. Марксом были сформулированы дисфункции бюрократического управления, в том числе и на уровне социальных установок личности. Бюрократия, по его мнению, выдает «формальное за содержание, а содержание за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские или канцелярские задачи в государственные».

В основе марксистского подхода лежит представление о бюрократии как о социальном организме-паразите, на всем протяжении своего исторического существования, результате социально-классовых антагонизмов и противоречий и материализации политического отчуждения. Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания. Марксистский подход имеет свою систему понятий («бюрократическое отношение - государственный формализм - политический рассудок») и ключевые принципы анализа (целостность, конкретность, монизм, классовость и революционное отношение к классовому обществу и государству).

Бюрократическое отношение обусловлено экономически, не зависит от интересов, сознания и воли индивидов, определяет их действия, и потому объективно. Бюрократическое отношение - форма проявления социальных противоречий между государством и обществом, аппаратом управления и гражданами. Чиновники, включенные в систему государственного аппарата обладают своего рода монополией на политический разум и мораль, и стараются снять с себя вину за социальные противоречия и переложить ее на общество и граждан. Причем высшие уровни доверяют опыту и разуму низших, а низшие делегируют высшему знание всеобщего.

Классики марксизма пришли к выводу, что бюрократизм приобретает тем большие масштабы, чем авторитарнее политический режим, а степень его ограничения зависит от степени демократичности. В условиях авторитарного режима государство сводится к «...выделенному из человеческого общества аппарату управления... особого разряда людей специалистов, чтобы управлять...». В этих условиях государственный аппарат приобретает определенную степень самостоятельности по отношению к обществу, которое делегирует этому аппарату властные полномочия. А эта самостоятельность питает почву для процветания бюрократии. Интересно, что развитие данных идей прослеживается и в работах современных американских исследователей.

У бюрократа «государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры», в удовлетворение своих материальных потребностей. Такое безразличие к общественным делам выражается в государственном формализме. Социальная почва государственного формализма - отношения собственности (частной и государственной), материальные интересы и разделение труда, которое порождает корпоративные интересы. «Бюрократия должна защищать МНИМУЮ всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти МНИМУЮ особенность всеобщего интереса, свой собственный дух».

Необходимость их защиты культивирует устойчивые организационные формы. «Государственный аппарат не может быть слишком простым. Ловкость жуликов всегда в том и заключается, чтобы усложнить этот аппарат и сделать его загадочным».

Политический рассудок есть форма мысли, которая отражает бюрократические отношения и государственный формализм. Политический рассудок определяется материальным положением индивидов, групп и классов. А чем более политика довлеет над экономикой, тем бюрократичнее государство. Бюрократизм возник еще в рабовладельческом обществе и особенно развился в восточных деспотиях, базировавшихся в соответствии с терминологией К. Маркса на «азиатском способе производства» с характерной для него централизацией управления.

Бюрократизм развивался на почве исторически закономерного процесса выделения управления в особый вид общественной деятельности, профессионализации аппарата управления и наделение его необходимыми для управления властными полномочиями. По мнению марксистов он достиг наивысшего расцвета в буржуазных государствах, прежде всего в тех, которые и на капиталистической стадии развития сохранили многое от аппарата управления абсолютной монархии. Не случайно анализ К. Марксом прусского бюрократизма 40-х гг. XIX в. и анализ В.И. Лениным российского бюрократизма в конце XIX и начале XX вв. долгое время оставались единственным приемлемым в нашей стране взглядом на природу бюрократии.

Таким образом, социально-политические корни бюрократизма, с точки зрения марксистской парадигмы, так как он сформировался в эксплуататорском, главным образом в буржуазном обществе, заключаются в чрезмерном обособлении аппарата управления от общества, утверждении чиновничьего эгоцентризма, использовании работниками аппарата предоставленных им властных полномочий для обеспечения своих собственных групповых и индивидуальных интересов, которые определяются прежде всего их материальным положением.

Сторонники марксистского подхода различают два типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный. Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного положения при минимуме заботы об общественной пользе. Представителями патерналистского («отеческого») бюрократизма Б.П. Курашвили считает добросовестных и честных чиновников, которые, тем не менее, пропитываются «эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом, технократическим высокомерием». Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства над «простыми» людьми. Как отмечает А.П. Бутенко, подменяется «механизм двусторонней связи управляющих и управляемых... механизмом одностороннего командования сверху». Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное обособление и отчуждение аппарата управления от общества, использование в корыстных (групповых или индивидуальных) интересах предоставленных им властных полномочий, элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в совокупности составляет социально-политическую сущность бюрократизма. Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили видит в сплошной формальной заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное за содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению «показателей» как инструмент для измерения эффективности аппарата управления. Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при определении социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о «правовой» основе бюрократии, которая уделяет исключительное внимание «правовому обеспечению» своего воспроизводства, созданию юридической базы для своего существования.

Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии - система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, питая, свои корни в более благодатной и непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ советской бюрократии содержит работа Каратуева А.Г. Советская бюрократия вполне успешно приспособила методы «обобществления» производства, а также идеологическое единение государства и государственного аппарата. В экономической сфере государственная бюрократия смогла проводить конфискационную экономическую политику, которая исключала возможность конкуренции и на первое место выдвигала фетиш «плана», приоритетность выполнения «показателей», поклонение регламентирующим документам. Такая политика обеспечила формирование военно-полицейского характера экономики, который подразумевал невозможность экономической свободы предприятий, а также простых граждан, которые были практически лишены источников независимого от государственной службы существования. В ситуации тотальной зависимости от государства складывалась возможность осуществления полного контроля, максимального использования властных полномочий через монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в интересах всего общества.

Другой подход вытекает из буквального значения слова «бюрократия», как синонима административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко определяют рационально организованную систему управления, создающую наиболее эффективный механизм реализации решений. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами Макса Вебера, оставившего заметный след в теории управления.

Общим для Вебера и марксизма был взгляд на бюрократию, как аппарат господства. Но если марксисты рассматривали этот аппарат, прежде всего, как инструмент военно-политического господства, то М. Вебер в своем труде «Хозяйство и общество» видел в этом организационный аспект господства, обеспечивающий целостность существования общества. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества. В этом аспекте господство получает свое функциональное оправдание, дающее право на применение прямого насилия узкой группой лиц в интересах всего общества, а не того или иного класса. Источник дальнейшего развития бюрократии, пронизывающей все сферы общественной деятельности, М. Вебер видит в процессах концентрации (социальной, политической, экономической, и др.), которые сопровождаются отчуждением непосредственного исполнителя («производителя») от средств производства. Это приводит к необходимости в посреднике, обеспечивающем восстановление этой связи. То есть, корни бюрократии, по мнению М. Вебера, более глубокие и лежат не столько в плоскости экономических отношений и вопросов собственности, а исходят из онтологической потребности человека в социальной структурированности и организации для обеспечения своей повседневной безопасности.

В своей работе «Хозяйственная этика мировых религий» Макс Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», которой свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего область государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом управления, а скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом».



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Субъекты и объекты государственного управления
О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти
Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления
Механизмы реализации местного самоуправления
Вернуться к списку публикаций