2011-08-19 09:00:58
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика



Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика


Для раскрытия понятия государственного управления необходимо сначала обратиться к истории идеи построения системы государственного управления. Проблема построения наиболее эффективной модели государственного управления была обозначена уже в античном мире. Греческие философы спорили о моделях совершенного государства. В работах Платона и Аристотеля предлагалась модель «идеального государства». Одна из идей справедливого государственного устройства, по Аристотелю, заключалась в том, что некая светская или религиозная политическая элита должна помочь гражданам сделать правильный выбор в принятии государственных решений. «Невозможно было бы предоставлять народной массе решающий голос ни при выборах должностных лиц, ни когда принимается отчет об их деятельности». Платон неоднократно проводил мысль о том, что «правителями государства должны быть философы», чье предназначение заключается в установлении справедливого общественного строя. На протяжении долгого времени высказывание Платона о том, что «некоторым людям по самой их природе подобает быть философами и правителями государства, а всем прочим надо заниматься не этим, а следовать за теми, кто руководит» оставалось доминирующим в представлении о «идеальном» государственном управлении.

Безусловно, хотя это «идеальное» государство должно было строиться на принципах добра, совершенства и господства разума, создать подобную систему в условиях реальной политики невозможно, так как возникает огромное количество противоречий, которые невозможно разрешить. Установление элитарного правительства (если вообще таковое возможно), принимающего решение без учета интереса конкретного индивида, не позволяет добиться согласия в обществе, а без этого невозможно выстроить эффективно функционирующую систему государства.

В XVII веке стали зарождаться идеи либеральной идеологии. Родоначальниками либерализма являлись английские мыслители Томас Гоббс и Джон Локк. Согласно учению Томаса Гоббса индивиды путем взаимной договоренности между собой доверяют единому лицу (отдельному человеку или собранию людей) верховную власть над собой. При этом подчеркивается, что государство использует силу и средства всех людей так, как оно считает необходимым для их мира и согласия. Джон Локк говорил, что государство получает от образовавших его людей ровно столько власти, сколько необходимо и достаточно для достижения главной цели политического сообщества. Заключается же данная цель в том, чтобы все (и каждый) могли обеспечивать, сохранять и реализовывать свои гражданские интересы: жизнь, здоровье, свободу и владение такими внешними благами, как деньги, земли, дома, домашняя утварь и т.д., то есть уже в эти времена государственное управление связывалось с экономической основой общества, которая признавалась необходимой для создания эффективной системы государственного управления. В основе либеральной идеологии лежат демократические принципы свободы, личностных нрав, взаимодействия общества и государства.

Следует отметить, что противоборство между либеральной и тоталитарной моделями являлось одной из важных проблем построения эффективного государства, но особую актуальность она приобрела в истории последнего столетия. В 1930-х. годах в ряде государств Европы и СССР сложились тоталитарные режимы. Путем применения жесточайших мер, отмены экономических и политических свобод правительства данных государств сумели добиться высоких экономических успехов. Так называемая, сталинская модель «плановой экономики» помогла ликвидировать последствия военного периода, наладить нормальное функционирование всех отраслей промышленности. Эффективна ли была данная модель с точки зрения развития экономики? Да, эффективна. Но ее эффективность краткосрочна. История показывает, что подобные тоталитарные модели экономики (а сталинская модель была, безусловно, тоталитарной) прекращали свое существование при смене лидера или политического режима, так как в рамках модели, построенной на страхе и принуждении, экономика не способна эффективно функционировать на протяжении длительного периода. В этих условиях «самое мощное государство на проверку изнутри оказывается слабым, трухлявым». В свою очередь, либеральная модель экономики, построенная на принципах свободы рынка и заинтересованности индивида, способна эффективно функционировать без жестких административных мер принуждения со стороны государства на протяжении длительного времени. Что, однако, не исключает определенного участия государства в управлении экономическим сектором.

Как справедливо отметил Жискар д’Эстен: «Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию власти. Прогресс в демократии не должен выливаться в беспорядок, а, напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности».

Рассматривая понятие эффективности деятельности государственного механизма, мы исходим из того, что оно включает в себя экономический, социальный, правовой и организационный аспекты в их неразрывной взаимосвязи. Следует отметить, что «несовпадение отдельных аспектов эффективности является... следствием различных критериев ее оценки». Так если экономические критерии показывают, что деятельность эффективна, то признать ее таковой мы сможем только после того, как учтем иные критерии оценки эффективности, которые в отдельности необходимы, а вместе достаточны для оценки эффективности.

Проблема эффективного государства должна решаться в связи с анализом системы государственного управления. Прежде всего, в этой связи, нельзя не отметить различий, которые существуют между «восточным» (или «азиатским», согласно терминологии К. Маркса) и «западным» типами государственного устройства и, соответственно, о тех различиях, которые существуют в представлениях об эффективности государственного управления в рамках этих типов.

К особенностям «восточной» модели в ее классическом, китайском варианте следует отнести, прежде всего, отсутствие частной собственности на землю. Подданные императора, единственного собственника всех земель, согласно конфуцианской традиции считались как бы членами одной большой семьи во главе с ним. Чиновники являлись управляющими императорской собственностью.

К примеру, в системе управления Ханской династии, где основным учреждениям давались имена созвездий, человеческая природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, а задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как «смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес». Вся система экзаменов на должность имела в виду проверку способности кандидатов эффективно служить императору, а главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Как известно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной.

Одним из главных условий поддержания этой стабильности являлся принцип «атомизации»: при всей огромной роли чиновничества в функционировании системы, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но «оставалось на положении императорских лакеев». Процесс складывания профессиональной корпорации предотвращался в результате действия целого ряда механизмов, к числу которых можно отнести: отсутствие у чиновников узкой специализации, постоянный избыток кандидатов на должность, ограниченность перспектив служебной карьеры, личную зависимость от императора, жесткие меры против неформальных связей и т.д.

Вся история восточной политической системы показывала нам примеры сильной могущественной власти государственного деятеля и неколебимости традиций. Так власти США, оккупировав Японию после второй мировой войны, решили не привлекать императора к уголовной ответственности, чтобы не нарушать традиции, а значит и стабильность государства.

Послевоенная история внесла ряд корректив в восточный тип государства и, соответственно, в представления об эффективном государстве: ряд стран азиатского континента успешно ассимилируют западные либеральные экономические модели, и соединяют сильную политическую власть с либеральной экономикой. В рамках азиатского «восточного» типа эффективного государства появляется формула: одна страна - две системы. Пример Китая с сильной политической властью и полностью либеральной экономикой показывает эффективность государственного устройства азиатского способа.

Другой тип государства - «западная» модель. Егор Гайдар отметил, что «европейским западным обществам удалось найти самое эффективное в известной нам истории человечества решение главной задачи: оптимального соединения развития и традиций».

При этом государственное управление, в отличие от других видов управления, обладает определенной спецификой - субъектом государственного управления является государство. Государство возникло на определенной ступени развития общества. В своем становлении оно прошло долгий и сложный путь. На первых этапах развития общества государство выступает как неразвитое политическое образование. Для него характерно то, что власть опирается, прежде всего, на принуждения. В условиях демократии государство получает развитие в соответствии с требованиями цивилизации. Оно становиться целостной организацией власти, которая обеспечивает организованность в стране на основе экономических, политических, правовых и духовных факторов. Отличительными признаками государства, наряду с такими как территория, суверенитет, правотворчество, всеобщность и системность, выделяют и наличие публичной власти - государственной власти. Свойство всеобщности государственного управления предполагает установление общих законов и правил поведения людей в различных сферах жизни. Системность определяется сложностью государства, которое, являясь субъектом управления, придает свойство системности и государственному управлению. Свойство же властности государственного управления требует более углубленного рассмотрения в силу его многоаспектности.

Государственная власть есть «концентрированное выражение воли и силы, мощи государства, воплощенной в государственных органах и учреждениях. Она обеспечивает стабильность и порядок в обществе, защищает его граждан от внутренних и внешних посягательств путем использования различных методов, в том числе государственного принуждения и военной силы». Использование государственного принуждения является важной и необходимой составляющей государственного управления. Вполне очевидно, что часть граждан будет сопротивляться установленным правилам, и пытаться уйти от их выполнения. И именно государство с помощью своих институтов должно восстановить существующий правопорядок, обеспечить равные права и возможности всем гражданам.

Только отдельные государственные органы вправе применять насилие, обеспечивать обязательность принимаемых решений. Государство по природе своей является организацией всего общества, так или иначе, отражающей различные интересы. Власть государства распространяется на всех граждан, проживающих на данной территории, независимо от вероисповедания, политических позиций, социального положения.

Государство как средоточие власти, является необходимой предпосылкой существования любой формы политического устройства. Под государством понимается «сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества», «союз людей, образующих единое целое, управляемое верховной властью» или централизованный институт, который несет ответственность за целостность территории контролирует вооруженные силы, способен изыскивать достаточные финансовые средства для содержания военных и гражданских должностных лиц и обладает, по крайней мере, в глазах своего персонала, правом принимать властные решения. В последней трактовке государство следует оценивать в соответствии с его реальным положением - в качестве субъекта в системе государств и в самом обществе, сформированного под влиянием внутристрановых экономических, социальных и политических процессов.

Государство, которое уверено в способности править своей территорией, защищать и контролировать ее, принимать решения, финансировать свою деятельность, а также имеющее определенную свободу маневра можно назвать сильным. Государство же, чья способность выполнять эти задачи постоянно оспаривается какими-либо группами изнутри или извне, является слабым. Как сильные, так и слабые государства могут прибегать к репрессиям; и в тех, и в других могут существовать и авторитарные, демократические режимы, однако в слабом государстве форма политического правления постоянно находится под угрозой.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России
Методы государственного управления
Местное самоуправление - новые социальные технологии
Новые реалии территориального управления
Вернуться к списку публикаций