2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Нормативно-правовая база местного самоуправления - региональный срез



Нормативно-правовая база местного самоуправления - региональный срез


Первое: органам государственной власти административно-территориальных единиц не могут быть переданы полномочия местного самоуправления.

Второе: органы государственной власти административно-территориальных единиц должны быть сформированы на основании общих принципов организации государственной власти Российской Федерации, а именно должны избираться населением этой административно-территориальной единицы. То есть не допускается назначение должностных лиц районов со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если первый вывод в общем-то достаточно очевиден, то второй — носит революционный характер. Но кто бы как к этому выводу не относился, игнорировать вывод первых правоведов России ни один уважающий себя юрист не может себе позволить.

В результате получается, что при реализации системы власти, когда есть государственная власть и республиканская (краевая, областная и т.д.) и районная или городская, такой регион получает по сути дела федеративное устройство. То есть реализация идеи о централизации власти, которая была заложена удмуртскими законодателями, при применении её в пределах, признанных допустимыми Конституционным Судом, приводит к диаметрально противоположному результату — к децентрализации власти, поскольку компетенция органов государственной власти городов и районов может быть сформирована лишь из двух источников — за счет передачи им полномочий республиканских (областных, краевых и т.д.) органов государственной власти и за счет изъятия у органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены.

Следует отметить, что руководство Удмуртии попыталось интерпретировать весьма сложное и многоплановое Постановление Конституционного Суда как свою полную победу, опираясь на то, что сама принципиальная возможность организации государственной власти на уровне административно-территориальных единиц была признана конституционной. В результате президент был вынужден издать указ об обеспечении исполнения решения Конституционного Суда.

В Удмуртии еще около полутора лет шла борьба сторонников местного самоуправления и государственной власти на районном и городском уровнях. Итогом ее стала внеочередная сессия парламента Удмуртии от 8 апреля 1998 года, на которой спор, ведшийся в Удмуртской Республике более трех лет — какая власть должна быть на районном уровне — государственная или муниципальная — был решен удмуртскими законодателями в пользу местного самоуправления.

Решение Конституционного Суда и активная деятельность президентских структур по его исполнению привела к тому, что группа выжидания в значительной своей части утратила пассивность и занялась своим законодательством о местном самоуправлении. Причем в качестве образцов для подражания использовалось законодательство как первой, так и второй групп.

К числу наиболее конфликтных вопросов осуществления местного самоуправления относится вопрос правового положения мэров, точнее говоря, круга полномочий региональных властей по вопросу назначения и отстранения от должности мэров. Говоря о данной проблеме, следует указать, что должность мэра как высшего должностного лица местного самоуправления в муниципальном образовании исходя из норм федерального законодательства может и не учреждаться. Проводя аналогии с известными формами построения структур государственной власти можно сказать, что на муниципальном уровне власть может строиться и по принципу президентской республики, и по принципу парламентской республики.

В период после роспуска местных советов осенью 1993 года широко практиковалось назначение глав местных администраций. Однако правовая корректность такой практики вполне обосновано подвергалась сомнению с точки зрения соответствия её Конституции Российской Федерации.

Первый серьёзный конфликт в этой сфере возник в Ярославской области. Губернатором области в феврале — июле 1994 года был принят ряд постановлений, которыми были отстранены от должности одни и назначены другие главы нескольких городов и районов Ярославской области. Эти акты губернатора были обжалованы в суд региональным отделением движения “Демократическая Россия”. В жалобе утверждалось, что названные акты губернатора нарушают права граждан на участие в местном самоуправлении: право участвовать в решении вопросов местного значения, право выдвигать кандидатуры, избирать и быть избранным на выборную муниципальную должность. Предметом иска было признание этих актов незаконными и не действующими с момента их принятия.

Ярославский областной суд признал жалобу обоснованной и удовлетворил иск, Верховный Суд Российской Федерации, куда обратились с кассационной жалобой губернские власти, оставил решение областного суда без изменений.

Таким образом, вопрос казалось бы был решен. Однако ряд регионов попытался решить проблему создания вертикали власти путем формирования в районах и, как правило, городах органов государственной власти, руководители которых назначаются региональным руководителем. Такого типа схемы действуют в частности в Башкортостане, Татарстане, Новосибирской, Курской областях. Вопрос о правовой корректности (точнее некорректности) такой схемы организации власти ранее был уже рассмотрен.

В ряде случаев (к примеру, в республиках Коми и Хакассии) упомянутые органы именуются просто “органы власти”, без уточнения — муниципальной или государственной. Это ухищрение получило оценку в рассмотренном в Конституционном Суде Российской Федерации деле о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”. Конституционный Суд в своем постановлении от 15 января 1998 года указал, что органы власти (публичной власти) могут иметь или государственную или муниципальную природу. При этом квалификация органа публичной власти, как относящегося к тому или иному виду, определяется кругом вопросов, отнесенных к его компетенции.

Таким образом, как бы ни называли органы власти, которые формируют местный бюджет, устанавливают местные налоги, определяют порядок управления муниципальной собственностью — они подлежат отнесению к органам местного самоуправления. А из этого, в свою очередь следует, что на них распространяется требование статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Третий вариант попытки расстановки лидером субъекта Российской Федерации своих кадров на уровне руководства муниципальных образований более хитро завуалирован. Речь идет о ситуации, когда высшее должностное лицо муниципального образования избирается (назначается) из состава представительного органа местного самоуправления, но по представлению регионального президента (губернатора, главы региональной администрации).

Строго говоря, такой вариант нельзя назвать полностью противозаконным. В случае, если население муниципального образования самостоятельно (то есть непосредственно или в лице представительного органа местного самоуправления) приняло устав, в котором определило структуру органов местного самоуправления, предусматривающую избрание мэра из состава представительного органа (причем была реальная возможность избрать и другую структуру органов местного самоуправления), нет оснований считать недопустимым, наделение главы субъекта Российской Федерации правом выдвижения кандидатуры в мэры. Но на общих основаниях, то есть наравне с депутатами представительного органа. И отклонение кандидатуры, предложенной региональным лидером, не должно влечь обязательности ожидания следующей его инициативы. Последнее и окончательное слово по вопросу о персоналии мэра должно оставаться за органом местного самоуправления.

Данная схема реализуется в Саратовской области, республиках Мордовии и Северной Осетии — Алании, г. Москва, предполагается к реализации в Удмуртии и Курской области. Однако в полной мере изложенная идеальная схема не реализуется. Так по мордовскому законодательству вышеуказанная структура органов местного самоуправления является обязательной для всех муниципальных образований Республики. Кроме Главы Республики, никто не вправе предложить кандидатуру мэра.

Еще дальше пошли в Северной Осетии. Там президент Республики назначает глав муниципальных образований из числа депутатов представительного органа местного самоуправления или депутатов республиканского Парламента, избранных по данной территории, а также снимает их с должности.

Такие схемы полностью выхолащивают содержание конституционных норм об организационной обособленности местного самоуправления, о праве населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

О соответствии регионального законодательства в области местного самоуправления федеральному законодательству

Как уже отмечалось качество действующих региональных законов вызывает серьёзные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России, значительная часть актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Можно сгруппировать следующие наиболее типичные нарушения, носящие концептуальный характер.

1. Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне. В частности, к таким ограничениям относятся:

- установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подлежащих созданию во всех муниципальных образованиях, а также подробная регламентация деятельности органов местного самоуправления, что противоречит статье 131 Конституции, установившей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение местных бюджетов, что противоречит пунктам “ж” и “о” статьи 71 Конституции, установивших, что вопросы финансового регулирования и гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

2. Ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированных Конституцией России и федеральными законами. Наиболее часто встречаются ограничения избирательных прав граждан, в частности, установление ценза оседлости и возрастного ценза, превышающих допустимые федеральным законодательством; установление имущественного ценза; установление запрета на снятие своей кандидатуры в выборные лица. Подобные положения регионального законодательства противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что права граждан могут быть ограничены только федеральными законами.

3. Превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования решения вопросов местного значения, установленных в федеральных законах. Например, в статье 19 федерального закона “Об общих принципах ...” содержится норма: “наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации”. Данное положение предполагает установление на уровне регионального законодательства рамочных условий решения указанного вопроса, в пределах которых муниципальное образование должно самостоятельно через нормы устава урегулировать вопрос исчерпывающе. Однако в законах ряда субъектов Федерации данный вопрос регламентирован в полной мере. Тем самым самостоятельность местного самоуправления выхолащивается до права принимать к руководству установления региональной государственной власти. Такой подход противоречит статье 12 Конституции, установившей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

4. Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Данный подход противоречит статьям 12 и 130 Конституции, установившим самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также статье 6 федерального закона “Об общих принципах ...”, установившей в качестве федеральной гарантии местного самоуправления перечень вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через местное самоуправление.

5. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что противоречит статье 132 Конституции, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также статье 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Следует отметить, что данный недостаток присущ и ряду федеральных законов. Наиболее яркий пример — федеральный закон “О ветеранах”.

6. Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении (в частности, установление, что местное самоуправление осуществляется исключительно в границах поселений). Данный подход противоречит нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии и применении Конституции на всей территории России, а также статьи 12 федерального закона “Об общих принципах ...” об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

7. Преобразование (в частности — упразднение) в качестве муниципальных образований территорий, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” 1991 года, а также Указом президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации”, без учета мнения населения соответствующей территории. Такой подход противоречит статье 131 Конституции, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также пункту 2 раздела второго Конституции, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции применяются в части, не противоречащей Конституции (а не утрачивают силу).

Положения, нарушающие избирательные права граждан (пункт 2), по данным Центризбиркома России, имеются в законах Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакассия, Алтайского края, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Омской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской областей, Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Замечания, изложенные в пунктах 4 и 6, относятся в первую очередь к Республикам Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия); Карачаево-Черкесской, Удмуртской Республикам; Новосибирской, Оренбургской областям.

Нарушения, указанные в выше приведенных пунктах 1, 3, 5, 7, проявляются в той или иной форме в законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Объективные трудности формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие.

1. Новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин “местное самоуправление” вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права.

Следствием указанных обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь — юристов, владеющих муниципальной проблематикой. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

2. Недостаточное понимание многими деятелями публичной политики, включая и ряд региональных и муниципальных лидеров, принципиально новой концепции Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, кардинально отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны — это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны — это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь — “в пределах своих полномочий”.

3. Отсутствие в общественном сознании уважения к нормам права, к неукоснительному соблюдению требований актов законодательства. Отсутствие у значительной части современных политиков (и федерального, и регионального, и муниципального уровня) умения реализовывать политические решения, не выходя за пределы требований норм Конституции России, имеющих, напомню, прямое действие, умения осуществлять властные полномочия, относясь к нормам федерального и регионального законодательства, к нормам муниципальных правовых актов не как к досадной помехе, а как к вехам, обозначающим фарватер движения к юридически грамотному, хотя скорее всего и не самому простому, решению поставленной задачи.

Последние два пункта совершенно осознано отнесены именно к объективным, а не субъективным факторам. Указанные причины — не злой умысел и не добросовестное заблуждение отдельных людей — это результат нашего исторического развития, результат проживания в течение нескольких столетий в государстве, где отношение к нормам прав выражалось пословицей “Закон, что дышло — куда повернешь, туда и вышло”. Пословицей, к сожалению, весьма популярной и сегодня.

Проблема обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления федеральному законодательству

Актуальность вопроса обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному законодательству весьма велика. Как уже отмечалось в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации нередко содержатся положения, не соответствующие нормам федеральных законов.

Конституцией Российской Федерации (пункт “а” части 1 статьи 72) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К сожалению механизм реализации этой принципиально важной конституционной нормы в настоящее время в Российской Федерации не выработан.

Согласно статье 125 Конституции России дела о соответствии конституций, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации подлежат рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации. К ведению Конституционного Суда отнесено также разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Но согласно части третьей статьи 74 федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении в Конституционный Суд. Поэтому даже в уже принятых постановлениях Конституционного Суда по отдельным нормативным правовым актам ряда субъектов Федерации правовая оценка некоторых норм, чье соответствие федеральной Конституции вызывает обоснованные сомнения, не проводилась.

Попытки найти решение проблемы обеспечения соответствия правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству далеко не новы. Так Указом президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 года № 2147 “О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности президента Российской Федерации” и Постановлением правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года № 550 “О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации”, проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Российской Федерации, было возложено на Министерство юстиции.

Однако заключение Министерства юстиции о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству носит не более, чем рекомендательный характер. Кроме того, в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти направлять принимаемые правовые акты на экспертизу. Значительная часть субъектов Федерации вообще не представляет на экспертизу свои правые акты. Нельзя не отметить, что на Минюст России возложена обязанность экспертировать лишь вступившие в силу нормативные акты. Работа же с субъектами Федерации по устранению противоречий федеральному законодательству еще на стадии подготовки проектов сегодня практически не ведется.

Указом президента Российской Федерации была образована Комиссия, на которую возложено обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе разработки и принятия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Однако, практика реализации этих функций показала, что без четкого нормативно закрепленного механизма решения данной проблемы вопрос еще долго не может быть исчерпывающе разрешен.

К примеру, при подготовке в Удмуртской Республике проекта уже неоднократно упоминавшегося закона “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” в Государственный Совет Удмуртии неоднократно направлялись письма, в которых излагались критические замечания на предмет несоответствия положений названного законопроекта нормам федерального законодательства и, в частности, Конституции Российской Федерации из различных федеральных ведомств — Центризбиркома, Государственной Думы, Минюста, Миннаца. Все эти замечания Парламентом Удмуртии были проигнорированы и названный Закон Удмуртской Республики был принят и вступил в силу.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил обоснованность подавляющего большинства замечаний к этому региональному закону и отменил соответствующие его положения. Однако, это компенсирует в полной мере того обстоятельства, что закон, содержащий нормы, противоречащие Конституции России, почти год действовал в полном объеме, определяя организацию власти на территории Удмуртской Республики.

Анализ правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации только по вопросам местного самоуправления показывает необходимость скорейшего решения этой общей проблемы именно на федеральном уровне. Необходим эффективный единообразно применяемый механизм обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством — без этого невозможно создание единого правового пространства в федеральном государстве.

Негативное влияние на решение проблемы обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному законодательству оказывает неурегулированность вопроса определения порядка установления ответственности органов государственной власти и лиц, занимающих государственные должности, принявших правовые акты, не соответствующие требованиям федерального законодательства.

Вопрос о статусе лиц, занимающих государственные должности государственной службы, в том числе о формах их ответственности в наиболее общем виде урегулирован в федеральном законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”.

Статус лиц, занимающих государственные должности категории “А”, к которым, в частности, относятся должности выборных должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации (депутаты органов законодательной власти, губернаторы, президенты, главы администраций и т.д.) федеральным законодательством практически не урегулирован. Имеется лишь норма Конституции Российской Федерации (статья 98), устанавливающая неприкосновенность членов Совета Федерации.

Вопрос об ответственности коллегиальных органов государственной власти не урегулирован абсолютно. Возможность применения мер принуждения со стороны федеральных органов государственной власти по отношению к региональным органам государственной власти в действующем федеральном законодательстве также не урегулирована.

Возможным вариантом решения проблемы могло бы стать использование прямого действия Конституции Российской Федерации.

С этой целью представляется необходимым получить толкование отдельных норм Конституции России. Суть проблемы в том, что согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Существование данной системы предполагает наличие иерархических связей между ее элементами, каковыми являются органы и должностные лица исполнительной государственной власти. В связи с чем возникает вопрос о неопределенности конституционных установлений о пределах допустимого воздействия (в частности, принуждения) вышестоящих по иерархии федеральных органов власти по отношению к региональным органам власти.

Иным вариантом решения проблемы (но, отнюдь не альтернативным) является разработка проекта федерального закона “Об основах статуса выборного лица государственной власти субъекта Российской Федерации”, устанавливающего ответственность должностных лиц государственной власти за действия либо бездействие, препятствующие реализации конституционных прав граждан.

Представляется, что при урегулировании данной проблемы необходимо учитывать прецедент решения аналогичной проблемы в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления (статья 49 федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Согласно названной статьи полномочия органа местного самоуправления либо выборного должностного лица местного самоуправления могут быть досрочно прекращены законом субъекта Российской Федерации в случае установленных судом нарушений указанными органами или лицами законов либо устава муниципального образования.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Понятие средств государственного управления
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Каудальизм как тип государственной системы управления
Становление советской системы государственного управления
Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Вернуться к списку публикаций