2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Нормативно-правовая база местного самоуправления - региональный срез



Нормативно-правовая база местного самоуправления - региональный срез


О предмете законодательного регулирования в сфере местного самоуправления

Наличие собственного законодательства субъектов Российской Федерации предусмотрено Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 5). Ответ на вопрос о том, каков круг предметов, подлежащих регулированию актами регионального законодательства следует из статей 73 и 76 (2) Конституции, определивших, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень вышеупомянутых предметов совместного ведения установлен статьей 72 Конституции, в пункте “н” части 1 которой сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Как известно, ныне действующий федеральный закон о местном самоуправлении имеет наименование “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Однако такое вычленение муниципальной составляющей из вышеприведенной конституционной формулировки не является единственным. В частности, в период разработки базового федерального закона о местном самоуправлении один из законопроектов носил наименование “Об общих принципах организации системы местного самоуправления в Российской Федерации”.

Всего же возможны шесть вариантов прочтения данного конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия — государственной власти и местного самоуправления. Каждый из этих вариантов предусматривает свое деление полномочий между уровнями правового регулирования, в связи с чем выбор одного из ниже перечисленных вариантов имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение.

Вариант 1. Установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти.

Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, то есть находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют таким образом некоторую целостность. В данном случае речь идет о системе, включающей в себя разнопорядковые элементы: местное самоуправление как всероссийский феномен, являющийся неотъемлемой частью государственного устройства, одной из форм выражения власти народа и, одновременно, органы государственной власти — то есть, федеральные и региональные учреждения (парламенты, суды, правительства (администрации), отдельные ведомства и т.д.). Рассмотрение этой системы может иметь лишь чисто теоретическое значение. С точки же зрения формирования законодательства установление общих принципов организации системы, состоящей из столь разнородных элементов, интереса не представляет. К тому же, такое правовое регулирование неизбежно предусматривало бы установление норм высокой степени обобщенности, а нормы такого типа в федеративном государстве обычно излагаются в рамках не предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а исключительного ведения Федерации.

Вариант 2. Установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного замечания о понятии системы, при данном варианте органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обладать присущими всем им системообразующими признаками. При определении такого признака необходимо учитывать норму статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Сочетание соблюдения требования статьи 12 Конституции и предлагаемого варианта прочтения рассматриваемого положения статьи 72 приводит к необходимости изыскания у органов государственной власти двух системообразующих признаков: одного, являющегося основой системы органов государственной власти, и — во исполнение статьи 12 Конституции — отсутствующего у органов местного самоуправления; второго, являющегося общим и для органов местного самоуправления и для органов государственной власти.

Единство системы органов государственной власти основывается на общих принципах формирования и функционирования, в частности, как отмечалось Конституционным Судом России, на необходимости воспроизведения основных черт структуры федеральных органов власти при определении структуры органов власти субъектов Российской Федерации. В рамках данного рассмотрения указанный признак может быть использован в качестве системообразующего для системы органов государственной власти, поскольку воспроизведение структуры федеральных органов власти на муниципальном уровне недопустимо, так как вступает в противоречие со статьей 131 Конституции, содержащей норму о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Опираясь на нормы Конституции, отнесшие органы государственной власти и органы местного самоуправления к формам осуществления народовластия (часть 2 статьи 3), определившие выборы как ключевой элемент формирования и государственной и муниципальной власти (часть 3 статьи 3, часть 2 статьи 32, часть 2 статьи 130) можно сделать вывод, что говоря о системе, элементами которой являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, речь идет о статусе указанных органов, как органов власти народа, сформированных путем выборов, либо через решения органов (должностных лиц) обретших свои полномочия в результате выборов.

Таким образом, при данном варианте прочтения пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции для его реализации следует принимать законы, регулирующие порядок выборов, работу служащих учреждений публичной власти. Необходимость принятия таких законов сомнения не вызывает, но в таком случае вопросы функционирования органов публичной власти (государственной власти и местного самоуправления) выпадают из числа вопросов, по которым, в соответствии со статьей 76 федеральной Конституции, должны приниматься федеральные законы. А это приводит к внутреннему противоречию в Конституции, поскольку в соответствии с положением части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Вариант 3. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления.

При этом варианте нормы федеральных законов согласно частям 2 и 6 статьи 76 Конституции России не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления, как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако этому требованию не соответствует уже Основной федеральный Закон — Конституция России, в главе VIII которой содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Таким образом и это прочтение неприемлемо, как приводящее к внутреннему противоречию в федеральной Конституции.

Вариант 4. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления.

Данное прочтение конституционного положения лишено недостатков предыдущих вариантов. Оно корреспондируется и с нормами Конституции России по вопросам организации государственной власти. В частности, — с частью 3 статьи 5, установившей единство системы государственной власти в Российской Федерации, и с уже упоминавшейся частью 1 статьи 77, определившей, что федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Именно этот вариант был использован законодателями при разработке федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и, соответственно, воспроизведен в его наименовании.

О разграничении компетенции между уровнями правового регулирования

Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями правового регулирования в области местного самоуправления в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы:

- о государственных гарантиях местного самоуправления (статьи 12, 133);

- об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт “н” части 1 статьи 72);

- о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопроса разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получило свое развитие в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Названный Закон содержит специальные статьи 4 и 5 — “Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления” и “Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления”, а также статью 6 “Предметы ведения местного самоуправления”.

В статье 6 названного Закона содержится перечень из тридцати вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональными законами к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы. В статье 6 содержится также принципиально важное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Таким образом, указанные нормы входят в состав федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Наряду с указанными нормами в федеральной Конституции предусмотрены также наличие государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133) и возможность ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Из изложенного следует, что:

- на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут устанавливаться федеральным законом ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;

- на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные общие принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, которые муниципальные образования соответствующего субъекта Федерации не вправе принимать к своему ведению.

- на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

Следует отметить, что региональное законодательство, построенное на вышеприведенном разделении предметов ведения, должно обладать некоторыми специфическими чертами. В первую очередь, речь идет о том, что в этом законодательстве должны содержаться и нормы прямого действия, и так называемые рамочные нормы — нормы, излагающие не прямые предписания, а лишь определяющие пределы, которых обязаны придерживаться органы местного самоуправления при окончательном урегулировании того или иного вопроса. Через нормы прямого действия в первую очередь устанавливаются государственные гарантии и ограничения, а через рамочные нормы — обшие принципы организации местного самоуправления.

В качестве возможных вариантов рамочного регулирования можно указать следующие:

- Определение граничных значений какого-либо показателя. Например, установление, что срок полномочий выборных лиц местного самоуправления не может быть менее 2 и более 5 лет.

- Установление перечня вариантов правовых норм, для применения в нормативном правовом акте муниципального уровня на выбор. Например, установление перечня вариантов структуры органов местного самоуправления.

- Установление открытого перечня положений, подлежащих воспроизведению в нормативном правом акте муниципального образования. Например, установление перечня вопросов местного значения, который может быть и расширен уставом муниципального образования.

- Запрет на применение каких-либо нормоустановлений. Например, запрет на применение в наименованиях органов (должностных лиц) местного самоуправления наименований, совпадающих с наименованиями государственных органов и должностных лиц (парламент, президент, правительство, министерство и т.д.).

- Установление условия, при соблюдении которого могут быть применены соответствующие нормы законодательства. Например, указание, что нормы регулирующие проведение сходов всего населения муниципального образования, применяются при условии, что муниципальное образование является поселением с численностью населения не более 500 человек.

Состояние регионального законодательства в области местного самоуправления

Круг вопросов осуществления местного самоуправления, относящихся к ведению субъектов Федерации (то есть, подлежащих регулированию региональными законами, а также иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и государственных должностных лиц субъектов Российской Федерации), определен в статье 5 федерального закона “Об общих принципах ...”. В данной статье указано 16 таких вопросов, причем перечень этих вопросов закрыт. В развитие данной нормы статьи 5 названного федерального закона в иных его статьях изложен ряд вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами субъектов Российской Федерации:

- разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления (п.3 ст.6);

- определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации (п.4 ст.6);

- установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (п.3 ст.8);

- определение порядка установления территорий муниципальных образований (п.1 ст.12);

- установление гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (п.2 ст.13);

- установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (п.3 ст.13);

- установление рамочных условий определения полномочий, порядка формирования, сроков полномочий, организации деятельности, наименований органов и должностных лиц местного самоуправления выборных лиц местного самоуправления (п.1 ст.14, п.4 ст.16, п.2 ст.17);

- установление порядка проведения муниципальных выборов (п.1 ст.15, п.2 ст.16, п.2 ст.23);

- установление рамочных условий осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п.6 ст.15);

- установление рамочных условий определения порядка проведения местного референдума, собрания (схода) граждан, принятия и изменения соответствующих решений (п.6 ст.15, п.6 ст.22, п.2 ст.24);

- установление рамочных условий наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядка их принятия, полномочий по их изданию (п.1 ст.19);

- установление административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п.3 ст.26);

- установление рамочных условий порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления и иных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления (ст.27);

- определение ситуаций, в которых население непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (п.2 ст.29) ;

- установление ограничений хозяйственной деятельности, которые вправе вводить органы местного самоуправления (п.3 ст.32);

- установление нормативов отчислений в местный бюджет от налогов субъектов Федерации (п.1 ст.36);

- установление минимально необходимых расходов местных бюджетов (п.3 ст.37);

- регулирование вопросов получения муниципальными образованиями платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст.40);

- досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления либо должностного лица местного самоуправления в случае установленных судом нарушений федеральных или региональных законов, а также устава муниципального образования (п.3 ст.49);

- установление порядка наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (ст.50).

Оценивая ситуацию с формированием регионального законодательства по вопросам местного самоуправления можно констатировать, что во всех субъектах Российской Федерации во исполнение требований Конституции Российской Федерации (пункт “н” части 1 статьи 72, части 2 статьи 76) идет формирование регионального законодательства о местном самоуправлении. В значительной части субъектов Российской Федерации уже приняты законы, как по общим вопросам осуществления местного самоуправления, так и по отдельным вопросам, подлежащим регулированию на региональном уровне, в том числе — по вопросам проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, государственной регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничения объектов муниципальной и региональной государственной собственности и т.д.

Вместе с тем процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления еще далек от завершения.

С некоторой долей условности можно выделить три группы регионов по их отношению к реформе местного самоуправления.

Первая группа — группа конструктивного подхода — это регионы, в которых к реализации новой конституционной концепции местного самоуправление с самого момента вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года отнеслись как к требованию, подлежащему обязательному исполнению. Государственными лидерами этих регионов поставлена задача организации местного самоуправления как системы, организационно обособленной (но отнюдь не от изолированной) от государственной власти, при этом эффективно с ней взаимодействующей. В этих субъектах Федерации вскоре после событий октября 1993 года и последовавшим роспуском местных советов были проведены муниципальные выборы (в большинстве случаев еще до принятия федерального закона “Об общих принципах ...”). Законодательные органы этих регионов активно занимаются законотворчеством по муниципальной тематике, причем, как правило, с опережением федерального законодателя.

К таким регионам можно отнести Республику Карелию, Астраханскую, Вологодскую, Воронежскую, Иркутскую, Ленинградскую Московскую, Нижегородскую, Саратовскую, Псковскую области, Ханты-Мансийский автономный округ.

Часть этих регионов (Карелия, Иркутская, Вологодская, Нижегородская области) возглавляется бывшими мэрами, что безусловно накладывает отпечаток на их отношение к местному самоуправлению. Но не все лидеры этих регионов являются сторонниками местного самоуправления по убеждению. Известна, к примеру, весьма нелестная оценка губернатором Московской области А.С.Тяжловым федерального закона “Об общих принципах ...”. Да, собственно, и Б.Говорина, С.Катанандова, В.Позгалева, И.Склярова — бывших мэров, а ныне глав исполнительной власти регионов нельзя назвать фанатами местного самоуправления. Просто все эти лидеры “всего на всего” стоят на той позиции, что региональное законодательство — это мощный механизм реализации государственной политики и что строится оно должно в соответствии с федеральным законодательством, а не вопреки ему.

Вторая группа — группа сопротивления. Это регионы, в которых местное самоуправление либо просто отсутствует, либо вытеснено на уровень мелких поселений, сведено до территориального общественного самоуправления. Районный и городской уровни власти в таких регионах включен в систему государственной власти, что, впрочем, совершенно “не мешает” отнесению региональным законодательством к компетенции этого уровня государственной власти вопросов исключительной компетенции местного самоуправления: управления муниципальной собственностью, установления местных налогов и сборов, формирования и исполнения местных бюджетов. Соответственно мэры городов и районов либо назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, либо избираются, но глава исполнительной власти региона наделяется правом смещать их и отменять их решения.

Законодательство по муниципальной тематике в этих регионах либо находится в зачаточном состоянии, либо содержит значительное число противоречий федеральному законодательству.

По данным на 1 сентября 1998 года местное самоуправление не осуществляется в республиках Алтай, Коми, Тыва. В Калмыкии органы местного самоуправления избраны на сходах граждан, т.е. сформированы в порядке, не соответствующем требованиям федерального законодательства о проведении выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республиках Башкортостане, Ингушетии, Сахе (Якутии), Татарстане, Хакассии, Новосибирской, Курской областях, Еврейской автономной области существуют территории, на которых органы местного самоуправления не только не созданы, но и не предусмотрены соответствующим региональным законодательством.

Следует отметить, что официальные представители государственной власти этих регионов стремятся публично не заявлять об отказе от исполнения норм Российской Конституции. Когда же их вынуждают давать объяснения серьезным несоответствиям регионального законодательства федеральному, то в ход идет пространная риторика о необходимости обеспечения управляемости территорией, о неподготовленности населения к новой организации власти, о том, что речь идет не о нарушениях федерального законодательства, а о постепенности перехода к новой схеме построения публичной власти.

Наконец, третья группа — группа выжидания. Это группа регионов, руководители которых относятся к местному самоуправлению как мачеха к падчерице в русских народных сказках: на улицу выгнать нельзя — бог накажет, но и заботу проявлять ни к чему. Органы местного самоуправления в этих регионах, как правило, были сформированы лишь в 96 — 97 годах, законодательство только еще начинает разрабатываться, причем, обычно, это не собственные разработки, а заимствования из других регионов.

Справедливости ради необходимо отметить, что в Основных Законах (уставах, конституциях) большинства из этих регионов, в основном принятых в 1994 — 1996 годах, как правило не содержится норм, исключающих возможность построения регионального законодательства по муниципальной проблематике, соответствующего федеральному закону “Об общих принципах ...”. Но до разрешения тлеющего конфликта федерального центра с регионами, строящими законодательство под жесткую вертикаль исполнительной власти, на вершине которой стоит глава субъекта Российской Федерации, законодатели этих регионов предпочитают не торопить события, ссылаясь на отсутствие достаточного федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.

Это довольно обширная группа регионов, имеющая тенденцию к расслоению и примыканию к одной из двух первых групп.

Одним из факторов, стимулировавших это расслоение, стало развитие “околомуниципального конфликта” в Удмуртской Республике. В 1994 — 95 годах этот регион справедливо считался одним из лидеров организации местного самоуправления. Однако в апреле 1996 года в Удмуртии был принят закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, которым по существу упразднялось местное самоуправление в Удмуртии и предусматривалось формирование вертикали исполнительной власти, включающей в себя органы власти от республиканского уровня до уровня сельсоветов и поселков.

Вопрос о конституционности данного республиканского закона был поднят в запросах президента Российской Федерации и группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд России, а также в жалобе в Конституционный Суд группы жителей Удмуртии.

Результатом рассмотрения дела стало постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 года. В нем есть принципиально важные выводы о невозможности упразднения местного самоуправления на определенной территории, о недопустимости передачи полномочий местного самоуправления органам государственной власти.

Особого внимания заслуживают положения этого постановления, связанные с организацией государственной власти в субъектах Федерации. Речь идет о допустимости создания органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Однако сторонникам такой модели организации власти надлежит иметь в виду следующее.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Cодержательная модель региональной социальной политики
Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.
К вопросу о местном самоуправлении
Национальная концепция управления экономикой и качественные изменения в персонале управления
Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
Вернуться к списку публикаций