2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Новые реалии территориального управления



Новые реалии территориального управления


Полезно использовать опыт других стран, меняющих в соответствии с новыми требованиями принципы, роль и содержание территориального управления. В зарубежной литературе отмечают, что этот процесс начал активно развиваться в конце 70-х годов. В США он связывается с налоговой революцией (1978), в Великобритании – с приходом к власти М. Тэтчер (1979). В других странах изменения в организации государственного и территориального управления активизировались в 80-е годы. Бесспорно, что не все инициативы оказались успешными, но несмотря на это в 90-е гг. прогресс оказался значительным. Особенно высоких результатов удалось добиться в таких странах, как Великобритания, Новая Зеландия и Австралия (парламентские системы).

Содержание проводимых реформ отражает главные тенденции к децентрализации государственной власти и повышению ответственности органов территориального управления и общественного самоуправления за социальное и экономическое развитие вверенных им регионов.

Вот, например, как характеризуют главные направления изменений в управлении городами США авторы одной из последних книг, посвященных проблемам дебюрократизации территориального управления, Д. Осборн и П. Пластрик:

Децентрализация власти в правительственных службах и передача ответственности на нижние уровни управления.

Пересмотр того, что правительство должно делать и за что ему следует платить; что оно должно оплачивать, но не должно делать и, наконец, что оно не должно делать и не оплачивать.

Сокращение размеров услуг, оплачиваемых из бюджета (the public service), приватизация и корпоратизация деятельности.

Поиск путей более экономного расходования средств, затрачиваемых на предоставление услуг (например, путём заключения контрактов с внешними организациями, использования маркетинговых механизмов и др.).

Ориентация на потребителя, включая установление чётких стандартов на обслуживание.

Ориентация на показатели работы, которые можно измерить или сопоставить.

Реформы, предусматривающие упрощение регулирования и снижение затрат на эти процессы.

Города, как крупные и сложнейшие социально-экономические и территориальные образования требуют немалых усилий от городских органов власти. В их ведении находятся объекты инфраструктуры, сфера социальных услуг, жилищно-коммунальное и дорожное хозяйства, государственные учреждения образования, здравоохранения, полиция (милиция), пожарная охрана, а также контроль за загрязнением среды, за радиологическим состоянием атмосферы и выбросами отходов и т.п. Такие же объекты характерны и для других территориальных образований, в которых органы управления сталкиваются с необходимостью решать все большее количество разнообразных задач. При этом повсеместно наблюдается не только увеличение числа функций управления (по данным американских специалистов только за первую половину ХХ века в крупных городах оно удвоилось), но и усложнение их содержания наряду с повышением ответственности за результаты исполнения.

Последнее связано со все большей ориентацией органов территориального управления на потребителей и сферу услуг. Это особенно характерно для индустриально развитых стран, где именно в секторе услуг, образовании, здравоохранении, социальной сфере активно создаются новые рабочие места (в США доля занятых в сфере услуг повысилась за период с 1964 по 1984 годы с 62,3% до 73,4%, в Германии в секторе услуг в 1995 г. трудилось 59,9% всех работающих и они дают примерно 49% от вновь созданной стоимости с тенденцией к дальнейшему росту). Это отражает прямую взаимосвязь между решением социальных проблем, с одной стороны, состоянием и направлениями развития экономики, с другой. Именно поэтому имеет смысл сосредоточить усилия органов территориального управления, прежде всего, на задаче подъема экономики, состояние которой практически во всех регионах нашей страны характеризуется в настоящее время как кризисное.

Условия экономического роста России

Нам нужен рост экономики, который в современных условиях на 90% достигается за счет новых знаний, технологий и нововведений. Только таким путем мы можем избежать судьбы, уготованной нашей стране промышленным Западом, – стать кладовой ресурсов для его нужд (так охарактеризовал роль России в одной из своих первых речей после занятия поста премьер-министра Великобритании Дж. Мейджор, объявивший, что для управления этими ресурсами России достаточно иметь 40–50 млн. населения ( 1, с. 4)).

Задача эта не из легких, и она требует учета всей совокупности факторов и условий, воздействующих на процесс и результаты территориального управления. Есть и проблемы, без решения которых нельзя рассчитывать на успех. К ним в первую очередь надо отнести проблему, связанную с тем, что в Российской Федерации до сих пор нет последовательной промышленной политики, не определены приоритеты, нет ответа на вопросы о том, как и за счет чего должны развиваться отдельные регионы, кому и для каких целей должна оказываться государственная поддержка. Практическое отсутствие общегосударственной промышленной политики, направленной на сохранение перспективных наукоемких производств и защиту отечественных товаропроизводителей, в регионах рассматривают как одну из причин нестабильного состояния промышленности. А в результате законодательная и исполнительная власти в стране по-разному представляют конечные цели проводимых реформ и предлагают разные механизмы их реализации. Отсюда – неразработанность вопросов, связанных с принципиальными и радикальными изменениями требований как к организации управления экономикой территорий, так и к профессионализму “чиновничьего люда”.

Пока промышленная политика не оформилась наверху, ее элементы все более настойчиво пробивают себе дорогу снизу, то есть в регионах, где растет понимание того, что региональная промышленная политика способна сыграть решающую роль в решении социальных проблем. Анализ показывает, что здесь наметились определенные общие закономерности и черты, которые не могут не отразиться на содержании и организации территориального управления экономикой.

Московская модель промышленной политики

В качестве примера можно привести Московскую модель промышленной политики (2, с.19–33), на основе которой приняты “Основные направления промышленной политики на 1998–2000 гг.” и “Комплексная программа промышленной деятельности г.Москвы на 1998–2000 гг.”. Ключевая задача промышленной политики Москвы – покончить с деиндустриализацией и развернуть крупномасштабную технологическую модернизацию промышленности.

Приоритеты московской промышленной политики направлены на последовательное и поэтапное формирование в столице научно-промышленного центра создания высоких и наукоемких технологий, обеспечивающих производство конкурентоспособной продукции, интегрированного на взаимовыгодных кооперационных и партнерских основах с другими регионами РФ, странами СНГ и дальнего зарубежья. Это, во-первых, разработка и производство прогрессивных видов продукции, во-вторых, образование базовых составляющих промышленного комплекса города (крупных корпоративных структур, территориально-промышленных зон с особым статусом, малых предприятий, размещаемых на площадях, высвобождаемых при реорганизации и ликвидации крупных и средних предприятий) и, в-третьих, структурные реформы, обеспечивающие перепрофилирование избыточного научно-производственного потенциала и поэтапную ликвидацию структурно-депрессивных и экологически опасных объектов науки и производств.

Характерной особенностью московской модели является то, что в ней определены органы, наделенные полномочиями по организации, координации и контролю, а также предусмотрена необходимость подготовки и переподготовки значительной части управленческого персонала. В Комплексной программе промышленной деятельности на 1998-2000 гг., являющейся инструментом осуществления основных положений московской модели, определены объемы и главные источники финансирования. В расходной части бюджета Москвы на 1998 г. впервые отдельной строкой были предусмотрены средства на поддержку промышленности, в т.ч. на ликвидацию и вывод за пределы города экологически вредных производств.

Экономическая база устойчивого роста регионов РФ

Анализ содержания отдельных элементов промышленной политики территориальных образований страны показывает, что регионы стремятся создать собственную экономическую базу устойчивого роста. Ее основой, как правило, является становление предпринимательской среды с соответствующей инфраструктурой, а также поддержка перспективных отраслей – мультипликаторов экономического роста, специфических для конкретных регионов.

В качестве примера использования обоих направлений можно опять-таки привести Москву, в которой 55% налогов, поступающих в казну города, обеспечивают сотни тысяч малых и средних предприятий и организаций (3. с.36), а среди мультипликаторов экономического роста наряду с наукоемкими отраслями называют и такие отрасли, как гостинично-туристская, имущественно-земельная, строительная, торговая, миниперерабатывающие производства для сельских районов и др.

В Уральском регионе в этом качестве рассматриваются предприятия ВПК, на базе которых можно развивать информационные технологии, нанотехнологии, осуществлять электронизацию всех сфер деятельности и пр. По мнению ученых и практиков в результате реализации такой политики Урал может превратиться в общероссийский регион инноваций, используемых в гражданских целях (4, с.19). Рост производительности труда здесь будет обеспечиваться за счет переключения производства с малопродуктивных отсталых отраслей на более прогрессивные, и это станет катализатором процесса регионального развития. В условиях ограниченности ресурсов такая селективная региональная политика позволяет сконцентрировать средства там, где они могут принести наибольшую экономическую отдачу.

В своей промышленной политике регионы отдают приоритет отраслям и производствам, работающим непосредственно на потребительский рынок и удовлетворение потребностей человека. И это закономерно, так как специализация на услугах (об этом было сказано выше) обеспечивает непрерывный рост занятости, что немаловажно в условиях угрожающего роста безработицы в стране.

В то же время наблюдается все большее внимание к ускоренному развитию региональных связей (внутренних и внешних) и созданию достаточно замкнутых производственных циклов. Позицию регионов в этом вопросе предельно ясно выразил Ю.М. Лужков, выступая в Совете Федерации: “Межрегиональное сотрудничество – это не дань моде, а ключевая составляющая самого рынка как сферы товарного обращения и обмена услугами”. Именно поэтому Москва имеет более 160 действующих межрегиональных договоров, в том числе с 19-ю городами России, более чем с 70-ю субъектами РФ, с 10-ю столицами стран СНГ и государств ближнего зарубежья. Цели сотрудничества охватывают не только экономику, но и науку, культуру, образование, здравоохранение. Принципы – равноправное партнерство и взаимопомощь. Один из примеров такого сотрудничества – запуск заводов ЗИЛ и АЗЛК, позволивший возобновить производство на нескольких тысячах заводов России, а, следовательно, повысить занятость и использование простаивающих производственных мощностей. Организацию заказов и взаимообмена существенно облегчает специально созданная для развития межрегиональных связей и подъема отечественной промышленности в Москве специализированная организация “Москонтрактпром”, которая сформировала банк данных о продукции всех заводов Российской Федерации.

Межрегиональные ассоциации создаются повсеместно. Назовем хотя бы такие, как Ассоциация областей и республик Урала, ассоциации “Сибирское соглашение”, “Большая Волга” и другие. Они занимаются координацией деятельности в регионах, вырабатывают единую политику, региональные планы и т.п. Например, проект создания свободной таможенной зоны на базе Ульяновского аэропорта АО “Авиастар” (Большая Волга) сулит большой экономический эффект за счет изменения схемы транспортировки грузов, направляемых в настоящее время в Поволжье, но проходящих растаможивание в Москве, восстановит исторически естественные экономические связи внутри него и поднимет уровни развития отдельных областей (5, с.48).

Таким образом создаются крупные территориальные системы, объединенные общностью интересов и восстанавливающие на новой основе единое экономическое пространство России.

А это, как отметил директор Института Экономики РАН Л.И. Абалкин (1, с. 15), особенно важно в условиях “отсутствия взвешенной долговременной стратегии социально-экономических преобразований на пороге ХХI века”. Они создают необходимую основу для формирования общероссийских рынков товаров и услуг, капиталов, рабочей силы и стимулируют необратимый процесс глобализации всей общественной жизни.

Программы – как важнейший инструмент стратегического развития регионов

Комплексные программы социально-экономического развития крупных регионов должны составлять основу стратегического программного развития России. Они уже разрабатываются Российской Академией Наук (например, “Сибирь”, “Урал” и пр.) с целью достижения максимального взаимодействия, интеграционного сближения регионов, концентрации их ресурсов на решении общенациональных задач.

На уровне регионов программы решают вопросы приоритетного развития специализации, финансовой стабилизации, инфраструктуры и пр. Однако практика реализации программ показывает, что зачастую они не корреспондируются друг с другом, в них нет четкого выделения отраслевых и территориальных приоритетов, что приводит к распылению ограниченных финансовых ресурсов. Да и само финансирование программ осуществляется крайне недостаточно. Характерный пример: в Магаданской области действует около 70 федеральных программ и подпрограмм, в т. ч. Президентская программа “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996–2005 гг.”. На совещании в Администрации Президента в октябре 1997 г. отмечено, что фактическое финансирование программы составило менее 3%, поэтому ощутимого результата от ее принятия не произошло, более того, некоторые показатели промышленности ухудшились по сравнению со среднероссийскими. Аналогичная ситуация и с выполнением других программ (6, с. 67–68).

Среди причин, вызывающих такие результаты, назовем главную – отсутствие детально разработанной и обоснованной стратегии экономического развития регионов. А ведь известно, что именно стратегия создает условия для перспективного развития и помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей. И если не разработать стратегии управления региональным производственным комплексом, в котором многие предприятия находятся в тесной технологической связи, как единым целым, он разрушится. Как правильно отмечено в материалах Международной научно-практической конференции, состоявшейся в декабре 1998 г. в г.Перми, стратегия “представляет собой своего рода договор общественного согласия, по которому власти, корпорации, общественные организации и население принимают на себя обязательства по достижению определенных ориентиров и перспектив развития” (3, с.125). При этом стратегия экономического развития справедливо рассматривается как фундамент, на котором только и можно решать проблемы социальной сферы.

В стране уже имеются методические разработки и опыт формирования стратегий экономического развития регионов, что позволяет сделать некоторые выводы и обобщения. Один из подходов демонстрируют разработчики стратегии экономического развития Пермской области на 1998-2001 гг.(3, с.125-126). Ее главная стратегическая цель сформулирована как закрепление позитивных тенденций развития и выход на стабильные и устойчивые темпы роста с последующим созданием современной конкурентоспособной экономики. В долгосрочной перспективе экономика области нуждается в глубоком реформировании и превращении ее из типично индустриальной, закрытой и малоэффективной в высокоэффективную постиндустриальную, интегрированную в систему международного разделения труда. В качестве приоритетных задач, решение которых обеспечивает достижение главной цели, выделены:

структурная перестройка экономики;

оптимизация процессов территориального развития;

устойчивое развитие малого и среднего предпринимательства;

создание условий для развития инновационной деятельности, привлечение инвестиций, совершенствование налоговой политики, укрепление денежно-бюджетной системы, повышение эффективности управления государственной собственностью;

улучшение взаимодействия с федеральными и местными органами власти.

Основу разработки стратегии составил анализ мировых экономических тенденций и концепция поляризованного развития. Суть последней выражается в том, что “рост не происходит везде и сразу, он возникает в точках или полюсах роста, с неодинаковой интенсивностью распространяется по различным каналам, вызывая разнообразные конечные результаты” (теоретическое обоснование такого подхода приведено в работе 7). При ограниченности ресурсов это позволяет сконцентрировать их там, где они могут принести наибольшую экономическую отдачу.

Еще один подход демонстрирует разработка (с октября 1996 г. по декабрь 1997 г.) стратегического плана Санкт-Петербурга, которая координировалась и направлялась Леонтьевским центром. Интерес представляют принципиальные исходные позиции плана:

Выделение ключевых направлений развития – главное в конкурентоспособности города.

Стратегия не претендует на комплексность.

Партнерство при разработке и реализации, так как это договор общественного согласия.

Сочетание долгосрочного видения и конкретности немедленных действий.

Постоянство работы над планом, оценка хода его реализации и корректировка при необходимости.

Такой подход позволил выделить две ключевые цели стратегического развития Санкт-Петербурга: во-первых, становление многофункционального города как интегрированного в российскую и мировую экономику и обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства; во-вторых, укрепление роли Санкт-Петербурга как главного российского контрактного центра региона Балтийского моря и Северо-Запада России.

На формирование приоритетов стратегического развития регионов, несомненно, оказывают воздействие состояние и особенности сложившегося в них экономического потенциала, учитывающего их ресурсное обеспечение, природно-географическое положение, производственно-инновационные возможности, трудовой потенциал и пр. Например, для выхода Алтайского края из кризиса и его дальнейшего развития администрация выделила следующие стратегические направления (8, с.80):

формирование экономических условий для развития сельского хозяйства и агропромышленного комплекса федерального значения;

создание условий для взаимовыгодной интеграции с другими областями Западной и Восточной Сибири;

расширение экспортных производств, ориентированных на азиатско-тихоокеанский рынок;

углубление экономической интеграции с Казахстаном и государствами Средней Азии.

Общим для всех рассмотренных и других подходов является использование модели стратегического планирования, включающей такие обязательные составляющие, как определение целей развития; анализ сложившегося потенциала территории, внешних и внутренних факторов, оказывающих воздействие на ее состояние и развитие, выбор приоритетов и обоснование стратегического плана. В каждом регионе эта схема наполняется конкретным содержанием и требует проведения достаточно сложной аналитической работы, расчетов и обоснований.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России
Место России и стран СНГ в процессе глобализации и регионализации
Местное самоуправление в России - шаг вперед или политическая игра
Демократический политический режим как базовая основа эффективности государственного управления
Понятие средств государственного управления
Вернуться к списку публикаций