2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.



Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.


Мировые судьи избирались земским собранием большинством голосов, тайным голосованием. При отсутствии на собрании кворума (не менее 12 гласных) выборы проводились губернскими земствами. В законе содержалось и особое “право единогласного избрания” мировых судей. Его использование давало возможность избрать тех лиц, которые не удовлетворяли установленным цензам (очень высокому имущественному, возрастному и служебно-образовательному). В первоначальной редакции Учреждения судебных установлений единогласие подразумевало консенсус “полного законом определенного числа гласных”, но поскольку на практике достичь этого было тяжело, уже через год формулировка была изменена на “всех присутствующих” [1]. В итоге “право единогласного избрания” было ликвидировано законом от 15 июня 1912 г.

Несмотря на административный контроль, земства все же реально влияли на состав корпуса мировых судей. В последнем, как в зеркале, отражались земские настроения. Некоторая оппозиционность местных учреждений по отношению к правительству передавалась и мировым судьям. Известны факты и, так сказать, оборотной стороны медали: практиковались “раздачи” должностей мировых судей (особенно почетных, которые занимали этот пост без вознаграждения и чаще по совместительству) в знак уважения и любезности - губернаторам, другим “полезным” людям. Сопряженная с единогласным избранием, эта порочная традиция приводила в судейские кресла лиц весьма далеких даже от элементарных познаний в области права и, как следствие, к судебным ошибкам.

Используя данные полномочия, земства пытались решать возникающие организационные проблемы. Так, многие съезды мировых судей (апелляционная и кассационная инстанции) испытывали трудности с обеспечением явки судей на сессии: отдаленность участков, большая загруженность мешали периодически собираться, и часто невозможно было составить ни одного полноценного присутствия (минимум три судьи). Подобное положение не только осложняло работу, но и подрывало авторитет мирового суда. Методом проб и ошибок была выработана практика, легализованная впоследствии законом от 15 июня 1912 г.: мировому съезду придавался постоянный, а не периодический характер путем избрания на постоянной основе председателя съезда и установления очередности по участию в съезде мировых судей.

Часто обращались земства и с ходатайствами к административным властям по поводу организации деятельности мировой юстиции. Но, если это касалось принципиальных интересов самодержавия, отклика ходатайства не получали. Отметим два вопроса, относительно которых позиция местного самоуправления была наиболее единодушной и активной.

Первый касался имущественного ценза, установленного для кандидатов в мировые судьи. Рамки его были чрезвычайно высоки: владение землей, вдвое превышающей размер, определенный для того чтобы принимать участие в избрании гласных уездного земского собрания (в зависимости от уезда это составляло от 430 до 870 га) либо владение иной недвижимостью стоимостью не ниже 15 тысяч рублей, а в городах - недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога: в столицах - Санкт-Петербурге и Москве - не менее 6 тысяч рублей, в прочих городах - не менее 3 тысяч рублей. Выполнить такое условие могли далеко не все желающие баллотироваться, и нередко вакантных мест оказывалось больше, чем лиц, на них претендующих. Это буквально парализовывало работу мировых судов.

Земства неоднократно ходатайствовали об упразднении или хотя бы понижении рамок имущественного ценза. Но получали в ответ лишь глухое молчание властей. Примечательно, что сомнения в целесообразности установления столь высокого размера имущественных требований возникали еще в процессе разработки Судебных уставов [2]. Но все их перевешивал один аргумент: при помощи высокого имущественного ценза обеспечивалось преобладание дворянства в составе мирового судейского корпуса.

Другой показательный факт - протесты местного самоуправления против учреждения в 1889 г. института земских участковых начальников. При этом рушились не только надежды земств распространить свою власть на сельские волости, но и относительно единая система мирового суда - он фактически упразднялся в тех губерниях, где вводилось Положение от 12 июля 1889 г. [3]. Земства встали на его защиту, но, как и в предыдущем случае, их просьбы были проигнорированы, за исключением нескольких крупнейших российских городов: Санкт-Петербурга, Москвы, Астрахани, Вильно, Казани, Кишинева, Нижнего Новгорода, Одессы, Саратова, Харькова.

Помимо избрания мировых судей земствам было делегировано право устанавливать время и место собраний мировых съездов и число судебных приставов при них. В основном это связывалось с тем, что на земства возлагались заботы по финансированию и материально-техническому обеспечению мировой юстиции. Поэтому (например, при отсутствии средств) приставы могли не назначаться, а их функции передавались полиции. Позднее упоминавшимся уже неоднократно законом 1912 г. “О преобразовании суда в сельских местностях” земским собраниям было предоставлено право самостоятельно устанавливать число мировых участков в уезде (вместе с заключением мирового съезда расписание участков передавалось на утверждение министру юстиции) и определять в соответствии с этим количество участков мировых судей.

2. Финансовый и материально-технический аспект. Со времени своего основания мировые суды практически полностью находились на содержании земств. Из уездного бюджета (в Санкт-Петербурге и Москве - из городского) на “содержание, разъезды, наем письмоводителя и рассыльного и на канцелярские расходы” выделялась сумма в 1500 рублей серебром годовых (2200 рублей - в Санкт-Петербурге и Москве), что равнялось жалованию, которое получал член окружного суда. Земствам в то же время предоставлялось право финансирования мировых судов и свыше установленных рамок, если на то имелись средства. Помимо денежного содержания земства содействовали в найме служебного и жилого помещений для мирового судьи.

Естественно, переложение всех финансовых тягот на местные бюджеты значительно облегчало государственную казну. Тем не менее в тех губерниях Российской империи, где земские органы не учреждались вообще или их образование затягивалось, финансирование мировых судов осуществлялось из государственных средств.

Статистика показывала, что земства тратили на мировую юстицию от 8 до 25% своих бюджетов [4]. Любопытно, как соотносились эти цифры с сословным составом земских собраний, другими расходами.

К концу 1870-х гг. гласные от сельских обществ составляли в земских собраниях 38-58% от общего числа. В тех губерниях, где этот процент был наименьшим (38-49%, например, Санкт-Петербургская, Московская, Новгородская, Симбирская губернии), отчисления на мировой суд оказывались, наоборот, наибольшими - в среднем 14,6% , причем восемь губерний (Херсонская, Орловская, Санкт-Петербургская, Екатеринославская, Харьковская, Черниговская, Смоленская, Бессарабская) выделяли от 15,2% до 25,5% своих бюджетов. Там же, где крестьянские гласные составляли большинство (50-58%, например, Пермская, Вологодская, Вятская, Олонецкая губернии), аналогичные расходы составляли 10,5%. Одновременно изменялись и другие главнейшие статьи бюджета. В основном подобная обратная зависимость коснулась расходов на народное образование: средние показатели выглядели так: 17,5% в земствах с долей крестьянских гласных 50% и выше, 12-13% в так называемых “землевладельческих” земствах, где крестьян было меньшинство. А вот траты на здравоохранение держались на одном уровне (17-18%) везде, независимо от сословного состава земских собраний.

Приведенные цифры проясняют приоритеты земств: “крестьянские” больше внимания уделяли просвещению, “землевладельческие” (читай - дворянские) - дворянскому же мировому суду. Однако абсолютные цифры не дают оснований полагать, что в “крестьянских” земствах мировой суд пребывал в нищете и забвении. Так, Вятская губерния расходовала на него в 1879 г. 164 тысячи рублей из общего бюджета в 1 миллион 800 тысяч рублей, что составляло 9%, а Владимирская (“землевладельческая”) - только 144 тысячи рублей из общего бюджета в 995 тысяч рублей, то есть 14,5%. В некоторых уездах Пермской губернии годовое содержание мирового судьи достигало 3 тысячи рублей.

С началом контрреформ мировые суды начали постепенно переводиться на казенное финансирование. Связано это было с общей тенденцией бюрократизации мировой юстиции, с укреплением финансового состояния страны, а также со стремлением устранить финансовую зависимость мировых судей от земств, о которой говорили в обществе как о зависимости от “местной власти тьмы” - всесильного воротилы, его партии, знакомых, родственников, должников и т.д. По закону 1912 г. за местным самоуправлением осталась лишь материально-техническая сторона: предоставление средств сверх казенного жалования на наем жилья и служебного помещения.

3. Контрольный аспект был наиболее слабым во взаимоотношениях российских земств и мировых судов. Естественно, что контроль за деятельностью судов со стороны административных учреждений противоречит принципу независимости судебной власти. Однако существовавшее положение объяснялось в большей степени не этим. Надзирателей за мировыми судами было достаточно и без земств: губернатор, министр юстиции, Сенат. Передача этой важнейшей функции в руки местного управления означала бы утрату правительственного контроля над уездной властью в целом. А до 1890 г., до издания нового земского положения [5], такой передачи и быть не могло, ибо, во-первых, земства являлись общественными органами, а любой общественный контроль над государственной властью в условиях самодержавия - абсурд, во-вторых, в силу своего негосударственного статуса земские органы не обладали соответствующими инструментами контроля.

Если говорить точнее, рассматриваемый нами контрольный аспект заключался в участии представителей земских учреждений в ревизиях финансовой деятельности мировых судов, что совершенно логично, учитывая огромную роль земств в этой области.

Председатель земского собрания уезда, председатель и члены уездной управы, городской голова и гласные городской думы уездного города участвовали в работе комиссий по проверке денежных сумм, документов и книг мирового съезда, а депутаты от уездной управы и городской думы - в ревизиях деятельности единоличных мировых судей. Будучи осведомленными о финансовом состоянии мировой юстиции, земства могли реагировать доступными им средствами: изменением пропорций статей расходов, ходатайствами в вышестоящие инстанции.

Итак, во взаимоотношениях органов местного самоуправления и мировых судов в России во второй половине XIX - начале ХХ в. отчетливо просматриваются два этапа. Первый связан с господством теории об общественном характере и тех и других. В это время взаимодействие максимально во всех аспектах. Датировать первый этап можно 1864 - концом 1870-х гг. Второй этап обусловлен изменением в представлениях о природе мировых судов и местного управления, переходом к “государственной” точке зрения на те и другие (конец 1870-х - 1917 г.), он обрывается событиями Октябрьской революции. На этом этапе взаимоотношения интересующих нас институтов строятся на принципе разделения полномочий по государственно-административной вертикали: местному управлению делегируется в основном организационный аспект, но под строгим контролем губернских, то есть вышестоящих, властей.


С.В. Лонская



[1] ПСЗ-2. Т. XLI. № 44207.

[2] См.: Коротких М.Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России. Воронеж, 1989. С. 148.

[3] См.: ПСЗ-3. Т. IX. № 6196.

[4] Эти и нижеприведенные данные см.: Максимов Е. Содержание судебно-мировых учреждений в ряду других земских расходов // Юридический вестник. 1887. Кн. 5. С. 152-156.

[5] См.: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. ПСЗ-3. Т. Х. № 6927.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Государственное управление экономикой
Методы государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России
Место региона в развитии внешнеэкономических связей
Вернуться к списку публикаций