2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.



Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.


Исторические судьбы местного управления [1] (земского и городского) и мирового суда в России во многом похожи: оба института были образованы в ходе “великих реформ” 1860-1870-х гг., одновременно проходили этап становления, испытали реакцию 1880-1890-х гг. и, наконец, были упразднены в результате революционных событий 1917 г. Однако вопрос об отношениях российского местного самоуправления и мирового суда не исчерпывается обнаружением только исторических параллелей. Здесь более глубокая и многоплановая взаимосвязь, которая заслуживает и более подробного исследования.

Сама природа мирового суда тесно связывает его с институтами местного управления. Отчетливее всего это видно при анализе генезиса мировых учреждений. В средневековой Англии, которой мы, собственно говоря, и обязаны термином Justice of the Peace, процесс образования мировой юстиции занял около двухсот лет. Еще во второй половине XII в. в графствах создаются “комиссии по сохранению мира”, состоящие из средних и мелких феодалов (рыцарей) и иных знатных местных жителей, которым поручается поддержание порядка и спокойствия в округе. Так королевская власть с помощью представителей общества делала первые шаги по ограничению власти шерифов, сосредоточивших к тому времени в своих руках все финансовые, судебные, военные и полицейские полномочия в графствах. В 1264 г. в каждом английском графстве вводятся должности хранителей мира (keeper of the Peace), состоящих уже не на правах помощников шерифов, а обладающих контрольными полномочиями по отношению к последним. Наконец, в 1361 г. Вестминстерский статут учреждает мировой суд как локальный (местный) государственный, но с широким участием общественного элемента (полагаем, что можно его определить как общественно-государственный) полицейско-административный орган охраны правопорядка, которому передаются и судебные функции, прежде всего по малозначительным делам.

Хронологически процесс формирования мирового суда в Англии совпадает с периодом образования там централизованного государства. Современный британский исследователь сэр Т. Скирм в своей двухтомной монографии “История мирового суда” так излагает социально-политические предпосылки событий того времени: “Рождение хранителей мира - предшественников мировых судей - совпало с появлением нового, влиятельного среднего класса, состоящего из джентри и преуспевающих горожан, из которого набирались хранители мира, а впоследствии и мировые судьи. Это была часть общества, уже вовлеченная в управление местными делами, чьи интересы заключались в верности Королю, который мог в целом положиться на них как в борьбе с баронами, так и в поддержании закона и порядка на местах” [2]. Таким образом, ради общих интересов королевская власть и средний класс пошли на компромисс: с одной стороны, мировые судьи, назначавшиеся из местных “достойнейших жителей”, были фактически хозяевами данной территории, с другой стороны - уполномоченными Короля, через которых исполнялись повеления верховной власти на местах.

Характерной чертой английской модели мировой юстиции стало совмещение в ней функций местного самоуправления и суда. И то и другое понималось как общая правоприменительная деятельность, деятельность по исполнению предписаний центральной власти.

История также свидетельствует о том, что мировой суд и аналогичные ему учреждения “вырастают” из недр самоуправляющихся территориальных единиц. Процесс этот представляется таким: первоначально поддержание мира и порядка (отсюда и термин - “мировой”), суд по малозначительным гражданским и уголовным делам являются прерогативами самоуправляющихся общностей; постепенно эти функции - как политически значимые - принимает на себя государство, и уже оно делегирует свои полномочия органам местного самоуправления через общественно-государственные институты. В Англии таковым стал мировой суд, но, следуя этой логике, через его аналоги прошли многие европейские государства. Не стала исключением и средневековая Русь.

Во второй половине XVI в. в России была проведена губная реформа, целями которой были обеспечение усиления государственной централизации, наведение общественного порядка. Созданные в ходе реформы губные избы являлись попыткой легализовать новгородско-псковские традиции самоуправления, но уже в условиях единого Московского государства. Причем введение губных изб началось именно с Русского Севера, с тех регионов страны, где их аналоги уже давно действовали (например, псковская коллегия в составе княжеского пристава, губского старосты и сторонних людей).

Причины появления, предметы ведения, численный состав и порядок замещения должностей приближают российские губные избы к английской модели мировых судов. Типичный состав губной избы: губной староста, четыре целовальника и губной дьяк. Царские грамоты предоставляли им право “имать, обыскивать, доводить и наказывать” лихих людей - преступников. А вот как в Англии Вестминстерский статут 1361 г. определял структуру и полномочия мирового суда: “В каждом графстве Англии для сохранения мира будут назначаться один лорд и три-четыре достойнейших жителя, имеющие какие-нибудь познания в праве. Они имеют власть задерживать преступников, бунтовщиков и всех других сутяг, проводить расследование и наказывать их в соответствии с их проступками и преступлениями, заключать в тюрьму или подвергать другому должному наказанию согласно законам и обычаям королевства, своему благоразумию и по доброму совещанию; они также должны знать и наводить справки о тех, кто грабительствовал и разбойничал за морем, а теперь вернулся и бродяжничает, не желая работать, как делал это прежде; ловить и арестовывать всех тех, кого найдут виновными или подозрительными и заключать их в тюрьму; ловить тех, у кого нет доброй репутации, где бы они ни были найдены, и передавать их подходящему поручителю под залог в целях их послушного поведения по отношению к Королю и его народу; они наказывают должным образом других с той целью, чтобы ни народ не страдал от мятежников или бунтовщиков, ни мир был подвержен опасности, ни купцы или иные следующие по королевским торговым путям люди потерпели убыток” [3]. При мировом суде была и должность мирового клерка - профессионального юриста, ведущего делопроизводство и консультирующего мировых судей по вопросам права.

Однако несмотря на внешнее сходство с английскими мировыми судами и их аналогами, губные избы Московского государства возникли на совершенно иной, чуждой своим прототипам социально-экономической основе. Средний класс, составлявший опору местного управления и суда средневековой Европы XII-XVI вв., находился в Московской Руси в совершенно зачаточном состоянии, ибо товарно-денежные отношения были развиты там слабее, и централизация сопровождалась не укреплением класса свободных частных собственников, а наоборот, закабалением подданных - начиная с крестьян и кончая боярами и другими служилыми людьми (в разной степени и формах, конечно). Пустоту, образовавшуюся там, где должно быть гражданское общество, заполняло собой государство, его сверхцентрализованный бюрократический аппарат. Именно это стало одной из причин того, что губные избы не смогли удержаться надолго в системе органов Московского государства и к концу XVII в. практически полностью были заменены назначаемыми центральной властью единоличными правителями и судьями - воеводами.

В дальнейшем развитие местного самоуправления и суда шло в России в русле сугубо сословном. Только с отменой крепостного права и проведением целого комплекса государственно-правовых реформ второй половины XIX в. в этих сферах произошли серьезные изменения: были учреждены земские и городские органы самоуправления; впервые в истории появился мировой суд (хотя его аналоги существовали и ранее - в виде губных изб, нижних земских судов), причем за основу была принята его французская модель, опиравшаяся, в частности, на принцип “разделения властей” - во Франции мировые судьи выполняли исключительно функции правосудия.

На протяжении всей своей истории - с 1864 по 1917 г. - мировые суды в России функционировали в определенной зависимости от органов местного управления. Чтобы понять сущность этих отношений, необходимо обратиться к теоретическим концепциям, положенным в основу указанных институтов.

Все законодательство 1860-1870-х гг. о местном самоуправлении исходило из того, что эта деятельность - сфера не публично-политическая, а исключительно частная, ибо преследует не государственный, а частный интерес (местные хозяйственные и общественные дела). Поэтому государству не следует вмешиваться в общественную компетенцию, равно как и земства не должны брать на себя правительственные функции. Что касается мировых судов, то они выделялись из общей судебной системы не просто как обычные местные суды ограниченной юрисдикции, то есть по малозначительным делам, а как примирители спорящих сторон, судьи совести, хранители мира и спокойствия среди обывателей. Авторам Судебных уставов 1864 г. хотелось видеть в мировом суде нечто большее, чем орган правосудия, - он нес еще и определенную идеологическую нагрузку, которая по своему содержанию, впрочем, была характерна скорее для средневекового правосознания и совершенно устарела в новое время.

Обе теоретические концепции выросли на почве славянофильства и, в целом имея противоречивый характер, не противопоставлялись друг другу. Напротив, особая функция мирового суда требовала установления его связи с земствами как с единственными учреждениями, реально воплощавшими сословное единство и представляющими интересы всего населения.

По мере накопления практического опыта выяснилось, что мировой суд - всего лишь местный суд по малозначительным делам. Комиссия 1894-1899 гг. по пересмотру Судебных уставов, учрежденная при министерстве юстиции (известная как Комиссия Н.В. Муравьева, бывшего тогда министром), констатировала: “Отправление правосудия во всем его объеме должно быть проникнуто одними и теми же началами, и если в системе судоустройства, наряду с коллегиальными установлениями, может быть допущено учреждение единоличных органов местного суда, то основанием такого различия служит единственно лишь необходимость более простого, скорого и дешевого разрешения маловажных судебных дел. Но такая необходимость не связана с изменением существа деятельности местных судей, которая по своим целям и приемам не должна отличаться от деятельности высших судебных мест” [4]. Это означало отказ от теоретической концепции “хранителя мира” и полную бюрократизацию местной юстиции. Однако окончательного разрыва мировых судов и земств не произошло по причине изменения сущности и местного управления. После контрреформ общественному самоуправлению был придан государственно-публичный характер, земства фактически стали низшим звеном системы административно-хозяйственных учреждений при министерстве внутренних дел [5]. Поэтому, уже в целях рационального перераспределения властных полномочий, основные связи мировых судов и земств были сохранены, что и закреплялось впоследствии законом от 15 июня 1912 г. “О преобразовании суда в сельских местностях” [6].

Во взаимоотношениях местных органов управления и мировых судов в России во второй половине XIX - начале ХХ в. можно выделить три аспекта: организационный, финансовый и материально-технический, контрольный. Следует уточнить, что Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. [7] распространялось лишь на 34 губернии (так называемые “губернии, управлявшиеся на общих основаниях”), охватывающих центрально-европейскую часть Российской империи. Национальные окраины, Сибирь, Дальний Восток управлялись на основании особых положений, а также имели несколько иную систему мировых судов.

1. Организационный аспект. В объяснительной записке к “Основным положениям преобразования судебной части в России” 1862 г. отмечалось, что “мировые судьи должны быть по преимуществу местными судьями и хранителями мира; общее доверие местных обывателей составляет необходимое условие их назначения, а потому правительство было бы поставлено в крайне затруднительное положение, если бы приняло на себя их избрание; ибо начальствующим лицам, во всяком случае, труднее найти столь значительное число вполне достойных лиц для замещения всех должностей мировых судей, чем обывателям каждой местности приискать людей для определенного округа” [8]. О прямых всенародных (всесословных) выборах мысли, а тем более речи, разумеется, не было. В качестве избирателей подразумевались органы местного самоуправления - земства. Недвусмысленно выглядела формулировка принципа выборности в самих Судебных уставах: “Мировые судьи избираются всеми сословиями в совокупности и утверждаются Правительством” (ст. 10 Учреждения судебных установлений) [9]. Тем самым центральная власть оставляла за собой право контроля за выборами, что делали от ее имени губернаторы, министр юстиции и Правительствующий Сенат.

Поскольку выборы осуществлялись земствами, а также в целях упрощения административного надзора за процессом избрания и деятельности мировых судей территориальная организация мировой юстиции была синхронизирована с земской: мировой округ совпадал с уездом.

Списки лиц, обладающих правом баллотироваться в мировые судьи, составлялись председателем уездного земского собрания по согласованию с уездным городским головой и действующими мировыми судьями. Далее список передавался губернатору, который мог делать замечания по кандидатурам, носившие, однако, для земского собрания рекомендательный характер. С 1879 г. губернатору было предоставлено право сообщать свои отзывы уже об избранных мировых судьях непосредственно в Сенат, утверждавший их в этой должности [10]. Таким образом, губернаторский контроль стал не только предварительным, но и последующим, причем в последнем случае губернатор не был обязан ставить земские органы в известность о замечаниях. С 1881 г. помимо общих отзывов губернаторы извещали Сенат и о политической благонадежности избранных мировых судей [11], и это на практике приобрело характер обязательной аттестации.



[1] Не всякое местное управление является самоуправлением. Под последним понимается функционирование какой-либо организации, которое предполагает три условия: 1) принятие членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности; 2) совместное ведение этими индивидами общих для них дел; 3) отсутствие в организации разрыва между субъектом и объектом управления (см.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 5). С другой стороны, управление местными делами может осуществляться исключительно посредством государственных органов, и в этом случае все условия, указанные для самоуправления, исчезают. Возможны и различные варианты сочетания общественного и государственного начал. Российское дореволюционное земство соответствовало понятию самоуправления с 1864 по 1890 гг., а после было в основном “огосударствлено”. Термин “местное самоуправление” в статье применяется строго в своем значении.

[2] Skyrme T. History of the Justice of the Peace. S.L. Barry Rose Publishers, 1991. Vol. 1. P. XX.

[3] Цит. по: Ibid. P. 31-32.

[4] Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. СПб., 1990. Т. 1. С. 56.

[5] См.: Институты самоуправления... С. 293.

[6] См.: Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1912. № 1003.

[7] См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. (Далее: ПСЗ-2). Т. XXXIX. № 40457.

[8] Цит. по: Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. 4-е изд. М., 1893. С. 451-452.

[9] ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 41475.

[10] ПСЗ-2. Т. LIV. № 60045.

[11] См.: ПСЗ-3. Т. I. № 383.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Становление советской системы государственного управления
Активный город и местное самоуправление
Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Местное самоуправление и мировой суд в России в 19-20 вв.
Принципы, цели и функции государственного управления
Вернуться к списку публикаций