2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Местное самоуправление в России - шаг вперед или политическая игра



Местное самоуправление в России - шаг вперед или политическая игра


Понятие основ местной власти и местного самоуправления

Проблема реальной способности местной власти к исполнению своих функций напрямую связана с понятием т.н. основ местной власти.

Под основами местной власти в муниципальной науке понимается совокупность реальных способностей местной власти воздействовать на социально-экономическую, правовую, политическую и идеологическую ситуацию в стране с целью выполнения своего функционального предназначения.

Следует различать основы различных видов местной власти.

При прямом административном управлении основы местной власти целиком и полностью зависят от воли и желания вышестоящих государственных органов выделить местной власти право распоряжаться какой-либо частью государственных финансово-экономических ресурсов и его же военной силы для функционирования, развития и защиты местного сообщества.

При наличии же самоуправляющихся местных сообществ самоуправление этих сообществ должно обладать соответствующей собственностью и собственностью оказывать соответствующее воздействие на государственные органы как в части принятия законодательных решений, так и в части проведения в жизнь соответствующей их интересам политики.

В совокупности “основ” местной власти обычно выделяют основы экономические, законодательные, политические и идеологические.

Среди экономических основ местной власти обычно следует выделить как составляющие их элементы:

- муниципальную собственность на землю;

- независимый бюджет и финансовую самостоятельность самоуправлений;

- муниципальную собственность на недвижимость;

- муниципальную собственность на активы муниципалитета и ценные бумаги.

Естественно, что во всем своем объеме основы местной власти представлены в случае полного местного самоуправления.

Ниже мы рассмотрим составляющие элементы экономических основ местной власти на примере самоуправления США и сделаем некоторые замечания относительно современной ситуации с основами местной власти в России.

Вполне понятно, что реальное самоуправление невозможно без наличия экономического потенциала, способствующего выполнению задач, которые ставит перед муниципалитетами местное сообщество.

Способность местного правительства выполнять свои функции базируется на двух основных возможностях этого правительства:

- возможности участия в бюджетном процессе и распределении денежных средств;

- возможности владения и распоряжения собственностью.

Даже в США не все виды самоуправлений обладают обеими этими возможностями. Графства, например, не обладают независимостью в финансовом вопросе, а руководство специальных и школьных округов имеет лишь право распоряжаться собственностью, в то время как собственником является муниципалитет.

Лишь городское правительство обладает полноценным экономическим базисом имеет право участвовать в процессе бюджетирования и обладает правом собственности.

Финансовая составляющая основ муниципалитетов в США включает в себя налоговую юрисдикцию муниципалитетов и систему регулирующих трансферов со стороны государства.

Бюджетная система США сочетает в себе две основные черты:

- фрагментарность и разнообразие ее составляющих, имеющих самостоятельный статус;

- высокую степень централизации и реальную возможность государства влиять на процесс бюджетирования на местах.

С одной стороны, не существует жесткой подчиненности органов, в компетенцию которых входит бюджетирование на местах, вышестоящим инстанциям; города обладают значительной юрисдикцией в определении временных пределов финансового года, установлении процедур бюджетного процесса и, самое главное, в учреждении налогов местного значения и налоговых ставок, что предусматривается уставом муниципального образования и законодательством штата.

С другой стороны, деятельность различных уровней управления в финансовой сфере настолько переплетается и совпадает, что современные американские политологи характеризуют бюджетную систему Соединенных Штатов как “кооперативный федерализм”, где государственные органы власти играют роль экономического регулятора и политического контролера.

Органы, в юрисдикцию которых входит сбор налогов, имеют весьма разнообразную структуру в разных местностях, а право выбора соответствующей модели находится в компетенции местной администрации, если иное не предусмотрено законом штата. На организацию налоговых учреждений могут влиять как местные традиции, так и те функции, которые эти учреждения, - основываясь на законодательстве штата и органа местного самоуправления, - исполняют.

Несмотря на то, что муниципалитеты обладают полным правом в установлении налогов и налоговых ставок, правительство штата в лице своего законодательного органа имеет полномочия в установлении определенных ограничений в этой сфере. Примером может послужить принятие в начале 80-х годов в разных штатах законодательных ограничений на верхний предел важнейшего источника местных бюджетов - налога на имущество.

Существуют несколько источников доходов в бюджет муниципалитетов: местные налоги, сборы, платежи за коммунальные услуги, государственные дотации.

Считается, что наиболее эффективным средством осуществления политики государства на местном уровне является система грантовой помощи со стороны федеральных и штатных правительств.

Здесь надо понять глубинную разницу между федеральным грантом, используемым как инструмент проведения определенной экономической политики, и применяемым в России федеральным трансфертом, в сущности являющимся чисто распределительным механизмом, предназначенным для латания дыр в бюджетах на местах и лишенным, в силу этого, даже окраски какой-либо осознанной экономической политики.

Гранты могут быть целевыми (субвенции) и нецелевыми (субсидии).

Субсидии предназначены для поддержания экономической деятельности органа местного самоуправления, не требуют от местного правительства дополнительных финансовых трат и, как правило, связаны с перераспределительной функцией государства.

С 1989 по 1998 год в США стабильно увеличивалась доля субвенций, по отношениям к субсидиям при одновременной либерализации правил предоставления последних. За указанное время дотации на городское и коммунальное развитие упали в текущих ценах с 6,486 млрд. долларов до 4,074 млрд., а помощь по программе “Блоковые субсидии на городское развитие” снизилась с 3,902 миллиардов до 2,948 миллиардов долларов.

В то же время размеры субвенций по программам взаимовоспомоществования увеличились почти в два раза и составили в 1989 году 32,523 миллиарда долларов.

Федеральная помощь поступала не напрямую местам, а через посредника в лице правительства штата.

Если в 1980 году размер всех грантов, поступивших из штата и через штат местному уровню, был 81,289 миллиардов долларов, что составило 35% от бюджетных доходов самоуправленческих структур, то в 1988 году, увеличившись в денежном эквиваленте до 145,590 миллиардов, этот показатель снизился до 33%.

Таким образом, около 67% от всех доходов местных бюджетов формируется за счет налогов и иных поступлений, собираемых местными органами власти. Помимо всего прочего, муниципалитеты городов могут выпускать разного рода ценные бумаги, вкладывать свои средства в ценные бумаги и т.д.

Мы не случайно дали краткое описание финансовой составляющей экономических основ жизнедеятельности муниципалитетов в США. Количество теорий и концепций относительно использования земельных ресурсов, финансовой и бюджетной систем местной власти очень и очень велико, запутаться в них очень просто даже специалисту. Представляется, что краткий очерк из практики гораздо лучше проиллюстрировал, что же такое экономические основы местной власти.

Современной России свойственны, с одной стороны, полное непонимание того, что же является экономической основой местной власти, - отметим, что это непонимание нашло свое закрепление как в федеральном, так и в региональном законодательстве.

С другой стороны, российской муниципальной практике свойственен глубокий разрыв между законодательством и реальным положением дел. При наличии разработанных правовых актов, устанавливающих экономические свободы, в действительности “муниципальные образования” лишены реальной возможности формировать независимые бюджеты, распоряжаться землей (само понятие “муниципальной собственности на землю” является практически неразработанным в российском законодательстве; более того, - если подойти строго, практически ни одно муниципальное образование России не имеет своих четко установленных границ!) и т.д.

Если быть точным, то, заявляя в своем законодательстве о независимом муниципальном бюджете, на практике Россия создала систему тотальной финансово-экономической, бюджетной зависимости органов местного самоуправления от федерального Центра и субъектов Федерации.

Так, Ст.130, п.1 Конституции РФ, в частности, устанавливает, что “местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. Статья же 132 Конституции заявляет: “Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения”.

Как кажется, Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” еще более закрепляет и углубляет данные положения. (Здесь и далее Закон цитирован по “Российской газете”, № 170, 01.09.95).

Так, глава V, Ст.28 данного Закона гласит: “Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, ИМУЩЕСТВО, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования”.

Статья 29 той же главы разъясняет, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Особо оговорено, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

В той же главе статья 35 особо оговаривает проблему существования независимых местных бюджетов. Она устанавливает, что к местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований, и что их “формирование, утверждение и исполнение, контроль за их исполнением осуществляются местными органами самоуправления самостоятельно”.

Статья 36 Закона еще сильнее подчеркивает независимость местных бюджетов, утверждая, что “органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.”

Казалось бы, Закон ясно и четко очертил суть проблемы:

Органы местного самоуправления обладают независимым и самостоятельно формируемым бюджетом.

Однако существующий рядом с блоком законов о местном самоуправлении блок законодательных актов, посвященных проблемам бюджета и бюджетного процесса , начисто отвергает саму идею независимого муниципального бюджета, при этом фактическое формирование бюджета страны проходит на основании именно этих законов и подзаконных актов, т.е. практически в стране действует примат Закона и Указа над Конституцией, примат подзаконного акта над Законом.

Блок Законов и Указов, касающихся процесса бюджетирования, не содержит самой идеи самостоятельного формирования муниципальных бюджетов, нет в нем ничего о долговременном закреплении каких-либо частей бюджета за муниципальными образованиями и т.д.

Если попытаться отойти от плохо укладывающейся в голове нормального человека ситуации одновременного существования в одной стране двух групп законодательных документов, абсолютно противоречащих друг другу, смыслу и букве, и посмотреть, что же существует на практике, то очень легко увидеть следующую картину.

Согласно данным Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, в 1996 г. в среднем муниципальные образования зависели от федеральных трансфертов и отчислений от федерального и регионального бюджетов на 91 процент; основная масса федеральных трансфертов шла через бюджеты краевых и областных администраций - до 60 процентов.

То, что происходит с распределяемыми с вершины бюджетной вертикали средствами, наиболее ясно показывает схема, приведенная ниже (цифры на 1996 г.):

- федеральный бюджет - дефицит ок. 1 процента (основной донор);

- бюджеты субъектов Федерации - дефицит 0,03 процента (посредники в распределении трансфертов);

- бюджеты муниципальных образований - дефицит св. 3 процентов.

Таким образом, бюджеты субъектов Федерации стали тем ситом, через которые новые российские региональные феодалы не пропускают федеральные трансферты к муниципальным образованиям.

В этих условиях самопровозглашение идеи “местного самоуправления” представляется если не фикцией, то злой шуткой, в условиях колоссальных пробелов в общей теории законодательства, превращающей само право граждан на местное самоуправление в ничто.

Для исполнения своих функций муниципальная власть должна обладать соответствующими правами. Как правило, это:

- право юридического лица;

- право владения и распоряжения городским имуществом и землей;

- право создания и управления муниципальными предприятиями и общественными учреждениями;

- право установления городом собственных сборов;

- право владения и распоряжения городскими финансами;

- право принудительного отчуждения частных имуществ и принудительной муниципализации;

- право издания актов муниципального самоуправления и обязательных постановлений;

- право соответствующей санкции;

- право надзора за соблюдением актов муниципального самоуправления и обязательных постановлений;

- право содержать муниципальную полицию и т.д.

Вместе с тем наличие данных прав должно накладывать на муниципальную власть и ряд обязанностей. К таковым обычно относится исполнение органами самоуправления своих функций в пределах имеющихся прав, плюс - в чрезвычайных обстоятельствах - те дополнительные обязанности, которые возлагает на них государство в пределах, допускаемых Конституцией и действующим законодательством.

Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется:

1. Действующим законодательством - Конституцией страны, федеральными законами.

2. Обычным правом.

3. Законодательной инициативой муниципальных органов - Конституцией города, местными законами.

4. Законами субъектов государства.

Система правовых основ местного самоуправления зиждется прежде всего на общегосударственном признании основных прав и свобод местного сообщества как единого организма и его властей как выразителей деятельности этого организма.

Как правило, основные права и свободы муниципалитетов фиксируются в особенном юридическом документе, называемом хартией или конституцией, либо в специальном законе о данном муниципалитете.

Особенность Хартии (Конституции, Закона) как юридического документа заключается в том, что, с одной стороны, действие его ограничено в пространстве территорией города, но, с другой стороны, в том, что все остальные государственные органы и структуры местного самоуправления признают факт его существования и действия как закон, хотя в период пребывания вне пределов муниципального образования он на них непосредственно и не распространяется.

Хартия (Конституция, Закон) обычно включает в себя:

- характеристику и описание тех границ, в которых она действует (границ города);

- описание и характеристику структуры муниципальных органов местного самоуправления, их прав и обязанностей, а так же порядка их формирования (выборов, назначения, найма);

- разграничение полномочий, систем “сдержек и противовесов”, создаваемых в политической и административной сферах руководства городом;

- описание основных символов города - флага, герба, печати и др.;

- описание внутренней структуры города: его районов, коммун и др.

Наличие такого документа и твердые гарантии его признания фактически означают разделение властных полномочий по вертикали и невмешательство более высоких уровней власти в деятельность муниципальной власти, что является одной из основ городского самоуправления.

Хартия (Конституция) - основополагающий юридический документ для деятельности муниципальных органов власти, основа для существования системы муниципального права.

Местное самоуправление предполагает наличие у местных властей законодательной инициативы в пределах компетенции этих властей. Муниципальные органы не могут принимать законодательные акты, выходящие за пределы их компетенции, но, с другой стороны, все иные государственные, общественные организации и органы, граждане, не являющиеся гражданами данного города, в случае, если они оказываются в пределах компетенции данных муниципальных органов власти, обязаны подчиняться этим законодательным актам, и их правомочность признается всеми властными структурами и законодательными актами страны. Как правило, признается невмешательство государственных органов в законодательную инициативу городов, если только последняя не выходит за пределы компетенции данных властей и не вступает в противоречие с уже действующим законодательством.

Другой важнейшей частью прав местного самоуправления является право местных сообществ владеть, приобретать и распоряжаться собственностью.

Обычно к муниципальной собственности относятся: земля в границах территории местного сообщества, недвижимость, муниципальные здания и сооружения, жилой фонд и др.

Специфической частью муниципальной собственности являются средства бюджета и финансы, размещенные в ценных бумагах.

Как правило, за органами муниципального самоуправления признается право свободного распоряжения всеми видами собственности, находящейся в его власти.

Все “права и вольности” городов закрепляются в специальных законодательных актах общегосударственного характера и в Основном Законе (Конституции, Хартии) государства. Обычно существует целая система общегосударственных законов, закрепляющих гарантии муниципального самоуправления.

Кроме этого, в ряде государств (например, США) существует система законодательных актов, регулирующая взаимоотношения органов городского самоуправления и правительств регионального уровня (штатов, земель, областей).

Итак, система правовых основ местного самоуправления состоит из:

- соответствующих разделов Конституции и общегосударственных правовых актов;

- правовых актов субъектов государства;

- Конституций городов;

- законодательных актов органов муниципального самоуправления.

Отсутствие какой-либо из четырех составляющих означает, что эта система разрушена, и что органы муниципального самоуправления либо отсутствуют, либо не имеют возможности нормально функционировать.

Под политическими основами местного самоуправления следует понимать способность органов местной власти оказывать такое политическое воздействие на федеральный центр или правительства субъектов Федерации, которое бы обеспечивало гарантию неприкосновенности основ местного самоуправления и давало бы возможность проводить на федеральном и региональном уровнях необходимые муниципалитетам законодательные акты.

Обычно это возможно только при наличии стабильной политической системы в обществе, важнейшим элементом которой являются объединения местных самоуправлений - общественные органы, такие как Международная ассоциация городского управления, Американская ассоциация общественных работ и многие другие.

Эти органы обладают достаточным общественно-политическим весом и влиянием и в состоянии эффективно лоббировать интересы местных самоуправлений.

Идеологическими основами местной власти следует называть ту идеологическую среду, которая существует в обществе и, с одной стороны, побуждает граждан сообщества участвовать в самоуправлении, а с другой стороны, препятствует даже появлению самой мысли попрания прав местных самоуправлений.

Современная российская действительность демонстрирует нам, с одной стороны, крайнюю нестабильность политической системы, политическое бессилие различных российских и региональных союзов городов, часто не имеющих и малейшей возможности повлиять на принимаемые федеральным правительством (а уж тем паче - субъектами Федераций (!) решения, а с другой стороны, крайнюю пассивность граждан “самоуправляющихся” сообществ. Вопиюще низкая явка на муниципальные выборы, полная апатия по отношению к бессильному местному самоуправлению стали другой приметой нашего времени.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что политические и - в значительной степени - идеологические основы местного самоуправления в России сегодня отсутствуют.

Одним из самых дискуссионных вопросов в муниципальной науке является вопрос о праве органов местного самоуправления иметь собственные, т.е. независимые от прочих органов власти, вооруженные силы - полицию, народное ополчение.

Две полярные точки зрения на данную проблему заключаются, в общих чертах, в следующем:

1. Местное сообщество как основа государства имеет право на свою защиту и защиту своих прав, в том числе даже и от государства. В число прав человека органически входит право на владение оружием и самозащиту. В США все эти положения не только закреплены законодательно, но и воплощены на практике - город имеет свою полицию, совершенно независимую от полиции штата или FBI, конституции ряда штатов предусматривают право местного сообщества на создание своего ополчения в случае, если существует угроза демократическим основам существования общества.

2. Все вооруженные силы, включая полицию, - государственные органы, они лишь только выполняют функцию обеспечения безопасности на различных уровнях власти - местном, региональном, федеральном, представляя собой при этом единую государственную структуру. Этот подход воплощен в жизнь во многих странах мира; именно он исторически доминировал в России со времен создания единого государства.

Оба подхода верны для своих видов местной власти и своих национальных форм государственного устройства.

Вместе с тем одной из основ существования и функционирования самоуправляющихся органов является их способность либо самостоятельно защищать себя, либо получить необходимую защиту от государства.

Поскольку Российский исторический опыт априори предполагает последнее, то любопытно было бы посмотреть, насколько федеральная вертикаль МВД способна защитить орган местного самоуправления, скажем, от беззаконных действий какого-нибудь губернатора.

Заканчивая рассматривать проблему местной власти вообще и российской местной власти в частности, следует заметить, что современный российский опыт не только не соответствует теоретическим основам муниципальной науки, но и доказывает, что в России нет не только основ местного самоуправления, но и отсутствуют многие основы, необходимые для нормального функционирования местной власти вообще. Будут ли они в конце концов созданы - вот вопрос, от решения которого зависит уже ближайшее будущее нашей страны.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти
Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Методы государственного управления
Субъекты и объекты государственного управления
Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
Вернуться к списку публикаций