2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Контрольные полномочия Конгресса США



Контрольные полномочия Конгресса США


Формы контроля по вопросам войны и мира

По Конституции решение вопросов войны и мира возложено на Конгресс. Однако это право практически безраздельно принадлежит Президенту. Так, к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных - а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 - решение о применении военной силы принималось Президентом единолично и нередко безотносительно к воле законодателей.

Участие Конгресса США в решении вопросов войны и мира фактически сведено к контролю за действиями Президента. Формы контроля установлены непосредственно в самой Конституции: «Конгресс имеет право... формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок; создавать и обеспечивать флот; издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации».

До войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее Конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть Президента.

Центральное место в совокупности мер, принятых Конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 года. В соответствии с ней Президент может отдать приказ о начале военных действий либо подвергнуть вооруженные силы угрозе неизбежного вовлечения в военные действия только при объявлении войны, специальном уполномочии по закону, а также в случае национального чрезвычайного положения, которое возникло в связи с нападением на Соединенные Штаты, на их территорию или владения либо на их вооруженные силы. Причем, прежде чем применить военную силу, Президент «в каждом возможном случае» должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент должен в течение 48 часов представить Конгрессу доклад в письменном виде. В докладе должны указываться: обстоятельства, вызвавшие необходимость использования вооруженных сил Соединенных Штатов; полномочия по Конституции и законодательству, в соответствии с которыми было осуществлено их использование; оценка масштаба и продолжительность военных действий или угрозы вовлечения в них. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях указанный срок продлевается еще на 30 дней, если Президент полагает, что это необходимо для безопасного вывода вооруженных сил США. Однако, если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.

Формы контроля за осуществлением внешней политики

В соответствии с Конституцией США договоры заключаются по совету и с согласия Сената. Позиции законодателей в этой сфере очень сильны. Недаром В.Вильсон как-то сказал: «Президент, представляющий Сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину за советом». С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел Президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в Сенате. Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки либо просто его не рассматривать. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства, что влечет необходимость дополнительного согласования договора. Оговорки не меняют текста договора по существу, изменяя в одностороннем порядке только обязательства Соединенных Штатов.

Не уступая поправкам по значимости, фактически они ставят другие государства в неравное положение. Помимо оговорок и поправок Сенат включает в резолюции об одобрении договоров и заявления, в которых дает собственное определение и толкование тем или иным положениям договорного акта.

Международные обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, то есть тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.

Различается несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо конституционных полномочий самого Президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые должны получить санкцию Конгресса в силу характера содержащихся в них обязательств либо требований законодательства.

Особое значение имеют соглашения, которые Президент заключает на основе своих конституционных полномочий как руководителя внешней политики и главнокомандующего. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого Президента и не нуждаются в санкции Конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 года Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме), соглашения по вопросам совместного военного производства, размещения военных баз и т.д.

Нередко Президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя Конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 года, когда был принят Закон Кейса. В соответствии с ним «любые международные соглашения, не заключенные в форме договора», должны передаваться Конгрессу не позднее 60-ти дней после вступления в силу. В том же случае, если передача такого соглашения может нанести «ущерб национальной безопасности Соединенных Штатов», оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам Сената и Палаты представителей.

Во вторую группу включены исполнительные соглашения, которые должны быть санкционированы Конгрессом в силу характера имеющихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия Конгрессом соответствующего закона, например, об участии США в международных организациях. Несколько иной характер носят исполнительные соглашения, которые Президент должен передать на одобрение Конгресса, выполняя установленные законодательством требования. Так, например, на основании Закона о создании Агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 года все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, должны передаваться Конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения (с санкции обеих палат).

Парламентские расследования

Одним из наиболее испытанных средств контроля остается право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 году Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран - контрас», «любовных похождений» Президента Клинтона.

Расследовательские и специальные комитеты палат образуются для расследования или изучения какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов. В ряде случаев создавались объединенные специальные комитеты палат Конгресса. Расследовательские и специальные комитеты Конгресса имеют право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы комитета вызванные на слушания лица могут быть подвергнуты штрафу либо тюремному заключению на срок до одного года.

К этой же форме контроля Конгресса США следует отнести и импичмент. Это особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии.

Суть ее сводится к следующему. Субъектами ответственности являются Президент, вице- президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту - «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (разд. 4 ст. II).

Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда - Сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути - это «политический процесс», цель которого расследование злоупотреблений властью и отстранение от должности лиц, виновных в совершении преступлений. В истории США Сенат лишь в 15-ти случаях выступал в роли суда импичмента. И только в семи из них были вынесены обвинительные вердикты. Однако и преуменьшать значение этого института не стоит. В 1974 году угроза импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку. Более того, в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению.

Вспомогательные органы Конгресса

Роль Конгресса США, наверное, была бы не столь значительной, если бы он не имел в своем распоряжении разветвленной системы вспомогательных органов, обеспечивающих реализацию его контрольных функций. Особое место в ряду этих органов занимают Генеральное отчетное управление, Управление технологических оценок, Бюджетное управление Конгресса и Исследовательская служба Конгресса.

Генеральное отчетное управление (ГОУ) образовано в 1921 году. Возглавляет его Генеральный контролер, назначаемый Президентом на 15-летний срок. В штате ГОУ - более 5 тыс. человек, в основном специалистов в области финансов, экономики и права. В задачи управления входит финансовый контроль за деятельностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных Конгрессом программ. О результатах своих расследований Управление непосредственно докладывает Конгрессу. Помимо контрольных функций ГОУ ведет исследовательские работы по оценке эффективности предлагаемых Президентом и принимаемых Конгрессом программ.

Управление технологических оценок (УТО) создано в 1972 году. Возглавляет его совет, в который входят директор УТО, шесть сенаторов и шесть членов Палаты представителей. В штате Управления немногим менее 150 человек, но ежегодно по договорам к его работе привлекается более 2 тыс. экспертов. В задачи УТО входит: оказание помощи комитетам Конгресса при разработке соответствующих законопроектов и программ, финансируемых из бюджета, проведение долговременных научно-исследовательских работ по различным направлениям науки и техники, осуществление контроля за расходованием бюджетных средств в сфере науки и наукоемких производств.

Бюджетное управление Конгресса (БУК) создано в 1974 году. В штате Управления около 250 человек. В задачи Управления входит разработка ежегодных докладов по бюджету бюджетным комитетам палат. Оно разрабатывает также прогнозы экономического воздействия финансовых законопроектов и резолюций. В начале каждого финансового года оно представляет пятилетний прогноз поступлений налогов в бюджет и текущих расходов правительства. По требованию бюджетных и иных комитетов Конгресса этот орган осуществляет исследования и по другим вопросам бюджетной политики. В основу подготовки федерального бюджета нередко кладутся расчеты, выполненные не аппаратом, непосредственно подчиненным Президенту, а именно этим управлением, что свидетельствует о его значимости.

Исследовательская служба Конгресса (ИСК) функционирует в рамках Библиотеки Конгресса с 1914 года. По поручению членов Конгресса и постоянных комитетов палат она готовит аналитические справки, заключения по законопроектам, проводит консультации. Помимо этого, ИСК оказывает содействие в проведении слушаний в Конгрессе, проводит семинары для членов Конгресса и координирует программы научно-исследовательских работ. Формируется она на непартийной основе (как, впрочем, и все иные вспомогательные органы Конгресса). В штате ИСК занято около 860 человек. Ежегодно Служба дает информацию на 300 - 400 тыс. запросов членов и комитетов Конгресса.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Контрольные полномочия Конгресса США
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления
Место региона в развитии внешнеэкономических связей
Вернуться к списку публикаций