2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма



Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма


Становление конституционной ответственности как принципа организации российского федерализма неразрывно связано с имплементацией в РФ принципа «разделения властей» по вертикали государственного устройства и учреждением Конституционного Суда РФ. Как известно, «разделение властей» в Российской Федерации впервые официально было провозглашено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года, где говорилось, что: «Разделение законодательной исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» (п. 13). Как видим, объявлялось «разделение властей» по горизонтали; однако, уже в Декларации подтверждены «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР» (п. 9). Таким образом, был намечен курс на реформу вертикали власти.

Первым актом, осуществившим разделение властей «по вертикали» явился Федеративный договор между РФ и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения (от 31 марта 1992 г.). При этом в двух из трех документах, составивших в единстве Федеративный договор, устанавливалось, что отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующего вида субъектов РФ (республик и краев, областей, городов федерального значения; т.е. российских регионов) «строятся на основе Конституции РФ (и конституций республик; в Договоре с республиками), взаимного уважения и взаимной ответственности» [1] (п. 2 ст. VI Федеративного договора РФ с республиками; ст. VII Федеративного договора РФ с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург). В двух текстах Федеративного договора (с автономиями и регионами РФ) говорилось также, что споры о полномочиях, отнесенных Договором к ведению РФ и совместному ведению РФ и субъектов РФ, разрешаются Конституционным Судом РФ (п.п. 3 ст.ст. VI соответствующих Федеративных договоров).

Еще ранее институт конституционной ответственности как одна из основ построения взаимоотношений «по вертикали» власти был учрежден первым законом «О Конституционном Суде» РФ от 12 июля 1991 года и последующими изменениями и дополнениями действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 года. Согласно п. 1.4 ст. 57 Закона о Конституционном Суде РСФСР 1991 г., Федеральный Конституционный Суд вправе был осуществлять проверки соответствия Конституции России «законов и других нормативных актов высших государственных органов республик (тогда единственный вид субъектов) в составе РСФСР». В свою очередь, нормативные акты Федерации могли подвергаться проверкам в Конституционном Суде России на основе ходатайств высших органов государственной власти республик в составе РСФСР (ст. 59 Закона 12 июля 1991 г.). При этом впервые в России конституционная ответственность не только декларировалась, но устанавливалась санкция конституционной ответственности: Конституционный Суд РСФСР (РФ; России) мог признать федеральный нормативный акт недействительным, т.е. прекратить его действие.

Помимо признания закона (иного нормативного акта) недействующим, другая санкция конституционной ответственности; она предусмотрена Федеративным договором; введение Федеральными органами государственной власти РФ, с уведомлением органов власти субъекта РФ, чрезвычайного положения на территории субъекта РФ (п. 4 ст. III каждого из Федеративных договоров).

Конституция РФ 12 декабря 1993 года в связи с регулированием «вертикали» власти сохраняет обе указанные санкции конституционной ответственности, но вместе с тем, несколько корректирует правовые основы. Так, в Конституции 1993 года более «развернуто» определяется механизм применения такой меры конституционной ответственности, как введение чрезвычайного положения: указом Президента РФ, который должен утверждаться Советом Федерации Федерального Собрания России (ст.ст. 88, п. 1 «в» ст. 102 Конституции РФ) в течение срока, «не превышающего 72 часа с момента обнародования Указа Президента (п. 3 ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года.) [2]. В ФКЗ «О чрезвычайном положении» дается достаточно широкий перечень мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения: полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; введение особого режима въезда на территорию чрезвычайного положения и выезда с нее; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, уличных шествий и пикетирования, иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и др. (ст.ст. 11-15 ФКЗ 2001 г.).

По-новому сформулирована в Конституции РФ 1993 года сфера применения такой санкции конституционной ответственности, как признание недействительными актов (или их отдельных положений), противоречащих конституционным нормам о вертикали власти; прежде всего в привязке к конституционному требованию о соответствии законов и иных правовых актов органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований Конституции РФ. В соответствии с Конституцией к юрисдикции Федерального Конституционного Суда отнесено разрешение дел о соответствии Конституции РФ следующих видов нормативных правовых актов субъектов РФ: конституций республик, уставов, а также законов, иных нормативных актов субъектов РФ, однако, не всех, а лишь «изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ» (п. 2 «б» ст. 125). Вместе с тем, и все иные законы субъектов РФ могут стать предметом их исследования в Конституционном Суде РФ - по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов относительно конституционности закона, «примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (п. 4 ст. 125 Конституции РФ). Наконец, к полномочиям Конституционного Суда, обеспечивающим действие конституционных норм о федерализме (о вертикали власти), относятся и проверки соответствия Конституции РФ внутригосударственных договоров РФ и ее субъектов, субъектов между собой (п. 2 «в» ст. 125 Конституции РФ).

Новым шагом в правовом регулировании конституционной ответственности как принципа организации российского федерализма стал Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г., с изменениями и дополнениями в 2000 и 2001 гг.)[3]. Федеральный закон устанавливает порядок ответственности законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам и неисполнение решения «соответствующего суда» о необходимости устранения противоречия. Президент РФ вправе вначале сделать предупреждение, а затем принять решение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ; а также вынести вначале предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, а позднее; внести в Государственную Думу Федерального Собрания России проект федерального закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ, который Государственная Дума обязана рассмотреть в течение двух месяцев (п. 4 ст. 9, ст. 291 Закона 6 октября 1991 года в ред. 2000 г.).

В целом, отметим, что основная роль в применении мер конституционной ответственности «по вертикали», в обеспечении прочности Российского федерализма принадлежит Президенту РФ (который опирается на своих полномочных представителей в федеральных округах) и Конституционному Суду РФ. Конституционный Суд, помимо прочего, обеспечивает и построение «правового федерализма» в России.

Вместе с тем, в определенном объеме (на определенных стадиях, в процедуре применения мер конституционной ответственности «задействованы» иные виды судов и прокуратура РФ. Суды общий, арбитражной и военной юрисдикций имеют большие возможности обеспечения «вертикали власти», во-первых, потому что все их звенья (за исключением мировых судей) относятся к категории федеральных судов и вправе осуществлять проверки законности, т.е. проверки соответствия законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам. Кроме того, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п.1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», за судами общей юрисдикции признается ограниченное право проверок конституционности и признания недействительными законов субъектов РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ, т.е. основывать свои решения на соответствующем решении Конституционного Суда РФ (п. 4 Постановления Конституционного Суда). Прокуратура РФ также может быть определена как важный участник процедуры применения мер конституционной ответственности. Согласно ФЗ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре РФ» (в редакции от 17 ноября 1995 г. и 10 февраля 1999 г.) она осуществляет надзор за соответствием законам РФ актов, издаваемых законодательными (представительными) органами субъектов РФ; а прокурор и его заместитель вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты и обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими (абз. 1, 3 п. 3 ст. 22 Закона «О прокуратуре»; п. 1 Постановления Конституционного суда РФ от 11 апреля 2000 г.). Поскольку прокуратура РФ является одним из немногих носителей очень большого объема оперативной информации о правонарушающих законах и иных нормативных актах (как орган защиты прав и свобод человека и гражданина), целесообразно в этой связи закрепить в Конституции РФ, специально законодательстве о Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов РФ право Генерального прокурора, прокуроров субъектов РФ и иных прокуроров обращаться в Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суда субъектов РФ по поводу проверок конституционности. Либо, аналогично Уполномоченному по правам человека, прокурор должен быть наделен правом инициировать в Конституционном Суде РФ судопроизводства по конституционным жалобам о нарушениях прав и свобод человека и гражданина в РФ.


Оганесян Р. Г., аспирант РГУ, юрист 3 класса



[1] Однако в Договоре РФ с автономиями об их взаимной ответственности как принципе взаимоотношений не говорилось.

[2] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

[3] СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.







Интересное:


Право и средства государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма
Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Совершенствование современной системы и структуры органов государственной власти Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций