2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления



К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления


Важнейшая проблема развития местного самоуправления; это обеспечение бюджетов собственными доходными источниками. За годы экономических реформ в нашей стране было принято много законов и других нормативных документов по налоговым и бюджетным вопросам, провозглашавших финансовую самостоятельность местных органов власти, но обеспечить эту самостоятельность так и не удалось. Фактически продолжается процесс регулирования доходов местных бюджетов, что усиливает их финансовую зависимость от бюджетов более высокого уровня и соответствующих властных структур.

Не достигнуто реальное укрепление финансовых основ местного самоуправления, не реализуется гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан непосредственно или через органы местного самоуправления участвовать в решении вопросов местного значения.

Как известно, в основе своей полномочия по финансированию расходов на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт и др.) переданы местным бюджетам. Таким образом, жизнеобеспечение населения в решающей степени зависит от устойчивости финансовой базы органов местного самоуправления. Проблема задолженности по заработной плате учителям, врачам и другим работникам бюджетных учреждений, финансируемых из местных бюджетов, решается на протяжении длительного времени, но так и не решена повсеместно, что лишний раз подтверждает, что провозглашенная цель; создание крепкой собственной финансовой базы местных бюджетов до настоящего времени не достигнута.

Формирование собственной финансовой базы местных бюджетов практически целиком зависит от качества федерального законодательства, а это законодательство пока еще не создает нормативных условий для того, чтобы финансовая база органов местного самоуправления была стабильной и достаточной для решения тех задач, которые относятся к компетенции органов местного самоуправления.

Речь в данном случае идет не только о сбалансированности местных бюджетов, что, конечно, чрезвычайно важно, а в первую очередь о том, как эта сбалансированность должна обеспечиваться, т.е. о наделении местного самоуправления необходимыми полномочиями по формированию собственных доходов их бюджетов.

Как известно, в настоящее время подавляющая часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также трансфертов и других перечисляемых из региональных бюджетов средств, и только в незначительной части — за счет собственных доходных источников.

Органы местного самоуправления планируют свои доходы в основном исходя из нормативов распределения федеральных и региональных налогов, которые могут ежегодно меняться (что фактически и происходит) вне зависимости от их воли и желания, и эти доходы не могут быть стабильными и, соответственно, не могут являться собственными доходами местных бюджетов (они фактически являются закрепленными на очередной финансовый год, а вернее сказать; регулирующими). Такое положение не стимулирует органы местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала, мобилизации налогов на своей территории и повышению их собираемости. Тем самым российское законодательство недооценивает стимулирующую функцию межбюджетных отношений.

Формирование подавляющей части доходов местных бюджетов за счет перечисления средств из региональных фондов финансовой поддержки, а также путем налогового регулирования ничего, кроме иждивенчества, порождать не может. Кроме того, это не создает практически никаких условий для возможности органов местного самоуправления зарабатывать собственные финансовые ресурсы.

Для существенного повышения самостоятельности бюджетов необходимо не только установить перечень налогов применительно к тому или иному уровню бюджетной системы, что сегодня и делает часть первая Налогового кодекса, но и определить на постоянной основе долю федеральных и региональных налогов в доходах соответствующих бюджетов.

Попытка четко законодательно "прописать" все собственные доходные источники местного самоуправления, ликвидировать зависимость местных бюджетов от центра и субъектов Федерации, гарантировать финансовые права этих самых многочисленных органов управления была сделана еще в 1997 г., когда был принят Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Но эта попытка не удалась, да и не могла удаться, поскольку данным законом за муниципальными образованиями на постоянной основе были закреплены минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые были определены в качестве доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации. И эти доли были названы собственными доходами бюджетов местного самоуправления.

Однако на практике эти источники никак не могут являться стабильными, прогнозируемыми собственными доходами местных бюджетов, так как размер их поступлений в местный бюджет и сам факт их поступлений зависят исключительно от решений, которые принимаются на федеральном и региональном уровне. Ярким примером подтверждения этого может служить налог на добавленную стоимость. В соответствии с Законом "О финансовых основах местного самоуправления" часть налога на добавленную стоимость в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации отнесена к собственным доходам местных бюджетов. Между тем в соответствии с Законом о федеральном бюджете на 2001 г. этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет, и этот так называемый собственный доход местных бюджетов выбыл из их доходной базы.

В принятой Правительством Российской Федерации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 ;2001 гг. провозглашена необходимость оздоровления региональных и муниципальных финансов, в том числе за счет повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в наращивании собственных доходов, а также сокращения их зависимости от финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Однако на практике эта концепция, по существу, не реализуется. Да иначе и не могло быть, поскольку красной нитью через всю концепцию проходит мысль о необходимости совершенствования системы образования и распределения фонда финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и местным органам. Все реформирование межбюджетных отношений сводится в этой концепции к совершенствованию и изысканию новых форм финансовой помощи органам местного самоуправления.

Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс, являющийся важнейшим и, пожалуй, главным законом в области межбюджетных отношений, зачастую "забывает" об одном из составляющих элементов бюджетной системы страны; бюджетах органов местного самоуправления. А если и вспоминает, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными.

Статья 31 Бюджетного кодекса устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который, в частности, означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством РФ. Однако этот принцип не подкреплен конкретным содержанием ни в данной статье, ни в других статьях Бюджетного кодекса или иных законах и поэтому остается только тезисом, не обеспечивающим реальной финансовой самостоятельности ни субъектам Российской Федерации, ни тем более местным самообразованиям.

Бюджетный кодекс зачастую искажает само понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного самоуправления. Об этом свидетельствует, в частности, положение части второй статьи 39 кодекса, предусматривающее возможность централизации в доходах бюджетов части доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ.

Здесь налицо грубейшее нарушение основополагающих законодательных актов, и в первую очередь Конституции Российской Федерации (п. 1 ст. 132). Устанавливая для органов власти Центра и субъектов РФ право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления, Бюджетный кодекс, по существу, создает прецедент ликвидации экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Не оспаривая возможной необходимости централизации средств бюджетов всех уровней при определенных обстоятельствах, следует все же подчеркнуть, что она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления.

Законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения их самостоятельности, так как органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это прерогатива вышестоящего органа власти, от которого, по сути, и зависит наполняемость бюджета доходными источниками.

Подобные формулировки Бюджетного кодекса фактически приводят к реальному отрицанию тех важнейших, основополагающих принципов, которые неоднократно декларируются в нем.

Думается, что Бюджетный кодекс страны в части вопросов межбюджетных отношений нуждается в дальнейшей серьезнейшей переработке, для того чтобы к провозглашенным в нем правильным принципам были добавлены точные и ясные механизмы их реализации. Речь, в частности, идет об установлении порядка и размеров закрепления на постоянной основе за местными бюджетами части (или целиком) федеральных, а возможно и региональных налогов.

Не внес серьезных изменений в укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов и Налоговый кодекс Российской Федерации, который определяет перечень местных налогов и сборов.

Первая часть Налогового кодекса грешит тем же, что и Бюджетный кодекс, ограничиваясь только соблюдением интересов федерального бюджета. Наша страна; федеративное государство, и интересы субъектов Федерации и органов местного самоуправления должны соблюдаться так же, как и интересы центра.

В частности, частью первой Налогового кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов. Перечень их ограничивается всего пятью налогами, два из которых (налог на имущество физических лиц и земельный налог) после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с первой частью кодекса региональным налогом) прекратят действие на соответствующей территории местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать лишь двумя закрепленными налогами: на рекламу, на наследование или дарение. Как показывают расчеты, эти налоги смогут обеспечить не более 1,0% всей доходной базы самого массового звена бюджетной системы страны, призванного финансировать подавляющую часть расходов, связанных с жизнеобеспечением населения.

Вторая часть Налогового кодекса в части действующих пока еще только четырех его глав и закона о введении этой второй части в действие еще более ухудшила финансовую базу муниципальных образований. Отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (который являлся местным налогом и полностью поступал в доход местных бюджетов, представляя стабильный налоговый источник) уменьшила в текущем году собственную доходную базу местных бюджетов более чем на 85 млрд руб.

Взамен отмененного налога установлено право местных органов вводить дополнительную ставку налога на прибыль в размере до 5%. Но это неравноценная замена, хотя нас и пытаются заверить в обратном. По расчетам самого же Минфина, при 10%-ной рентабельности оборотные налоги, к которым относится и налог на содержание жилищного фонда и объектов соцсферы, при ставке 1% забирает у налогоплательщика 11% прибыли. Средняя рентабельность в стране — в пределах 20-22%. В этих условиях поступления данного налога составляют в настоящее время никак не менее
8 ;10% от налогооблагаемой прибыли. При этом упраздняемый налог платили все организации, включая убыточные. Налог на прибыль они, как известно, не платят.

Таким образом, в целом по стране полной компенсации местные бюджеты в текущем году не получили. Разброс же по конкретным территориям еще больше. Одни местные органы получили компенсацию в размере 100 %, а другие не более 5 ;10%. Речь, в частности, идет о сельскохозяйственных районах, где налог на прибыль уплачивает, как известно, ограниченное число организаций. По Краснодарскому краю, например, потери местных бюджетов в целом в связи с заменой налогов оцениваются примерно в 50%.

В главе 25 Налогового кодекса, посвященной налогу на прибыль, которая вступает в действие с 01.01.02, продолжается дальнейшее ущемление финансовых интересов местных бюджетов. Отменив, и совершенно справедливо, налоговые льготы и одновременно снизив максимальную ставку налога с 35 до 24% (т.е. менее чем на треть), законодатели сочли почему-то возможным снизить предельную ставку налога, зачисляемого в местные бюджеты, в 2,5 раза — с 5 до 2%. Кто будет компенсировать местным органам их огромные потери, которые нельзя не компенсировать, учитывая социальную направленность большинства осуществляемых ими расходов, не ясно.

Еще одна проблема, непосредственно связанная с финансовой самостоятельностью местного самоуправления.

В соответствии с принятым в сентябре 1997 г. Законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов относится не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации. Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации, как известно, регулируются Указом Президента РФ от 18 сентября 1996 г. № 1368 "О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации". Между тем данный Указ не предусматривает перечисление в местные бюджеты средств от приватизации предприятий государственной собственности на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Это положение Указа в части местных бюджетов так до сего времени и не пересмотрено.

В настоящее время в бюджеты муниципальных образований средства от приватизации практически не поступают. Нельзя забывать, что приватизация в нашей стране началась в основном с имущества муниципальной собственности, и поэтому предусмотренные Указом Президента РФ 100%-ные отчисления в местные бюджеты по данному виду собственности к настоящему времени практически исчерпаны. Отчисления доходов от приватизации государственной собственности могли бы стать достаточно крупной статьей в числе незначительных по размеру собственных источников формирования доходной части местных бюджетов. Но законодательная и федеральная исполнительная власть забыла и об этом Законе, и об интересах местных бюджетов.

Действующая система межбюджетных отношений требует существенного совершенствования. Ежегодно меняющиеся условия формирования налоговой базы бюджета местного самоуправления, принимаемые по данному вопросу нормативные акты не создают условий для заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.

Да и в целом принятые за годы реформ законы не создали механизма, реально обеспечивающего и гарантирующего местному самоуправлению финансовую самостоятельность и независимость, хотя все эти принципы в них провозглашаются и на словах гарантируются. Сегодня Россия в этом вопросе недалеко ушла от ранее действовавшей жестко централизованной системы.

Бюджет муниципального образования, начиная от сельского и кончая крупным городом, ставится в полную зависимость от ежегодного установления федеральными и региональными органами государственной власти пропорций распределения федеральных и региональных регулирующих налогов.

Принципиально важное значение имеет необходимость закрепления за местными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на поимущественные и подоходные налоги. В этой связи в первую очередь следует передать в местную компетенцию налог на имущество предприятий. Местным не только по форме, но и по существу должен стать налог на землю, его нужно полностью зачислять в местные бюджеты. После замены земельного налога и налога на имущество физических лиц налогом на недвижимость его необходимо сделать местным налогом, а отнюдь не региональным, как это установлено в Налоговом кодексе. Местный характер должны, очевидно, носить и некоторые налоги с потребителей, в частности акцизы на отдельные товары.

Укреплению финансовой базы органов местного самоуправления способствовало бы расширение перечня местных налогов, в том числе передача в их ведение единого налога на вмененный доход.

Статус местных налогов целесообразно распространить и на налог на доходы с физических лиц в части налогов, уплачиваемых индивидуальными предпринимателями. Такое решение, кроме того, сориентирует местные органы власти на ужесточение контроля за этими доходами и улучшение организации сбора соответствующих налогов.

При реформировании налоговой системы с точки зрения разграничения налогов между бюджетами различных уровней необходимо выработать принципы такого разграничения. В основу при этом можно было бы положить социальную значимость конкретного налога для данной территории, а также по отдельным налогам; их функциональное назначение и целевую направленность.

* * *

Проблемы местных финансов накапливались десятилетиями. Сегодня они отягощены клубком противоречий и нерешенных вопросов, причем в условиях весьма значительного недостатка финансовых ресурсов как в центре, так и на местах. Поэтому, думается, со всей остротой встал вопрос о проведении реформы местных финансов, которая должна сопровождаться законодательным закреплением прав, полномочий и обязанностей местных администраций. И на решение этой задачи необходимо нацелить органы законодательной и исполнительной власти всех уровней.







Интересное:


Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
О некоторых направлениях, формах и методах совершенствования законодательства в области взаимодействия государственной власти
Право и средства государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Понятие государственного управления и его признаки
Вернуться к списку публикаций