2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — К вопросу о местном самоуправлении



К вопросу о местном самоуправлении


Понятие местного самоуправления вошло в отечественный политический обиход относительно недавно – в 1990 г., когда был принят союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Сейчас словосочетание "местное самоуправление" хотя уже и не режет слух, но для подавляющего большинства россиян интуитивно понятным еще не стало.

Говоря предельно кратко о сути местного самоуправления, можно отметить вот какой факт: наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране, наряду с интересами личности и интересами государства, признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы – те, которые связаны с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а в качестве равноправных им.

Таким образом, местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории.

Историческими корнями местного самоуправления можно считать существовавший практически у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы, "всем миром" (на сходе, вече, круге, джирге, курултае и т.п.). В отношении российских народов эта традиция – не только "преданья старины глубокой". Земское движение, да и организация власти в российском селе в целом еще в начале нынешнего века опирались на крестьянскую общину. Взгляд на землю как на неотчуждаемую общинную собственность и сегодня разделяют многие россияне, особенно в районах традиционного проживания казачества. Необходимо подчеркнуть: именно общинную, а не коллективную, то есть принадлежащую всему населению, а не коллективу с поименно перечисленными членами.

Для анализа содержания понятия местного самоуправления целесообразно рассмотреть некоторые положения Европейской хартии местного самоуправления – документа, наиболее полно излагающего понятие и принципы местного самоуправления, базирующегося на практике весьма эффективного европейского опыта, имеющего многовековую историю. Данная проблематика будет интересна для бюро переводов, которые оказывают услуги по переводу нормативно-правовых актов, а также для юристов.

Первоисточниками Хартии являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Особую сложность проблеме перевода текстов, касающихся местного самоуправления, придает новизна муниципальной проблематики в России. Английский и французский тексты Европейской хартии местного самоуправления базируются на терминологии, в течение десятилетий и даже столетий используемой в соответствующих языках. Однако пользоваться традиционными вариантами перевода на русский терминов, относящихся к местному самоуправлению, следует с большой осторожностью. Перевод, считавшийся адекватным еще пять-шесть лет тому назад, сегодня нельзя воспроизводить безоглядно из-за серьезных изменений в содержании понятия местного самоуправления, происходящих в связи с идущей в России в последние годы конституционно-правовой реформой. Кроме того, новизна муниципальной проблематики проявляется и в отсутствии у российских специалистов по местному самоуправлению единых взглядов на многие муниципальные термины. Таким образом, переводчик оказывается в ситуации, когда ему необходимо перевести на русский язык термин, по поводу содержания которого в России еще идут споры.

Исходя из наименования Хартии, "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l'autonomie locale". Слова в процитированном определении, переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской – "local authorities". Наряду с приведенными версиями перевода в данном конкретном случае их допустимо перевести также "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует отметить, что английское "authorities" – это множественное число слова, возможными русскими синонимами которого являются "власть", "авторитет", "полномочие", а французское "collectivites locales" формально есть не что иное, как множественное число выражения, которое можно было бы перевести "коллектив соседей», «общность местных жителей», «община». Причем во французском языке термин «collectivites locales» может использоваться также в качестве обозначения коммун и департаментов – административно-территориальных единиц Франции.

В России под органом местного самоуправления традиционно понимается учреждение, осуществляющее соответствующие властные полномочия. Обозначение официальных учреждений как властных структур в контексте Хартии следует из абзаца девятого преамбулы. В официальной русской версии в названном абзаце говорится о необходимости существования «органов местного самоуправления, которые наделены демократическими созданными органами». Данный текст вызывает, как минимум, вполне очевидное недоумение. Если же обратиться к первоисточникам, то из английской версии следует, что речь идет о существовании «local authorities», которые реализуют свои полномочия через «decision-making bodies», во французской версии – соответственно, о «collectivites locales» и «organes de decision».

Таким образом, в текстах-первоисточниках Хартии термины, переведенные в официальной русской версии словосочетанием «органы местного самоуправления» (как субъекты муниципальной формы публичной власти) и «органы местного самоуправления» (как учреждения по реализации полномочий местного самоуправления), являются различными самостоятельными терминами (в связи с чем отсутствует и нарушение норм логики, отмеченное в отношении русского перевода).

При этом необходимо отметить, что термины, обозначающие учреждения («decision-making bodies» и «organes de decision»), нигде, кроме как в преамбуле, в дальнейшем в тексте Хартии не используются. Во всех случаях, когда в официальной русской версии используется термин «органы местного самоуправления» или «местные органы власти», в текстах-первоисточниках речь идет о «local authorities» и «collectivites locales».

Конституцией Российской Федерации (статья 3) определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статьями 5, 11, 66, 77 Конституции России установлено, что государственная власть в России осуществляется в Российской Федерации в целом и в субъектах Российской Федерации, причем оба уровня государственной власти обладают собственными компетенциями. В соответствии со статьями 12, 130, 131, 132 Конституции, в Российской Федерации также признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а именно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, конституционными нормами прописано государственное устройство, предусматривающее осуществление власти народа на трех относительно самостоятельных уровнях – Российской Федерации (федеральном), субъектов Российской Федерации (региональном), местного самоуправления (муниципальном).

Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в статье 3 которой определено, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Расширение компетенции местного самоуправления по инициативе органов государственной власти может происходить двумя способами: путем принятия закона, предусматривающего внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в перечень вопросов местного значения, или путем принятия закона, наделяющего органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В обоих случаях государство обязано предпринять меры по обеспечению решения вопросов, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Термин «муниципальный» вошел в современное отечественное законодательство с принятием в 1991 г. российского Закона о местном самоуправлении. В научной литературе этот термин использовался ранее и применялся обычно в соответствии с толкованием словаря В. И. Даля как синоним слова «городской».

До принятия Законов Российской Федерации о местном самоуправлении и о краевом, областном Совете (1991 г.) все органы публичной власти ниже уровня Российской Федерации, за исключением высших органов власти автономных республик (АССР), именовались «местные органы государственной власти». В тот период органов местного самоуправления не существовало, а публичная власть осуществлялась через иерархически структурированную систему государственной власти, пронизывающую всю страну (от Съезда народных депутатов СССР до сельского Совета). Термин «местный» в отношении властных структур в этих условиях имел не столько качественное, сколько количественное содержание, обозначая относительно менее значимый орган власти. Инерция такого подхода сохранилась по настоящее время, вследствие чего слово «местный» нередко используется в качестве синонима выражения «не имеющий федерального значения», в частности, для обозначения принадлежности к субъектам Российской Федерации (так, журналисты часто называют местными выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации).

Что касается термина для характеристики принадлежности к субъектам Российской Федерации, то, думается, что для этой цели вполне подошло бы слово «региональный». Подобная терминология используется в Совете Европы, в рамках которого действует Конгресс местных и региональных властей, объединяющий представителей властных структур, аналогичных российским органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства России. Об этом свидетельствует хотя бы уже то, что положение о гарантированности местного самоуправления, а также носящие концептуальный характер нормы о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и об организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти изложены в главе I («Основы конституционного строя») Конституции Российской Федерации. Из необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание важности, весомости, значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики.

Таким образом, местное самоуправление – не только оппонент, но и соратник государственной власти. Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе как на национальном или, соответственно, региональном уровне, решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.







Интересное:


Новые реалии территориального управления
Государственное управление экономикой
Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Понятие средств государственного управления
Понятие государственного управления и его признаки
Вернуться к списку публикаций