2012-08-06 14:14:18
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект



Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект


Четвертое. Обязательное использование норм иностранного права в процессе изменения законодательства.

Наше мнение не бесспорно, его можно опровергнуть, но все-таки при проведении реформы нужно учитывать и законодательный опыт дореволюционной России, положительные моменты в период становления и развития советской административной реформы, зарубежную практику с учетом особенностей российской культуры и традиций.

Историю современных попыток проведения административной реформы в Российской Федерации условно можно разделить на четыре этапа, в рамках которых постепенно изменялось законодательство, касающееся функционирования государственного аппарата. Особенно интересен отрезок времени, датируемый 1997 - 1999 годами, когда вырабатывались первые варианты и в дальнейшем сама Концепция административной реформы, так официально и не опубликованная. Начиная с 1999 года, ведется работа по созданию нового концептуального варианта административной реформы, где принимали участие: «Центр стратегических разработок» Г. Грефа, а затем Д. Козак, М. Дмитриев, Ю. Чайка. Ее результатом явилась федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», как элемент административной реформы в целом. Необходимо отметить, что при подготовке концепции реформирования государственной службы использовались ранее обозначенные в Концепции административной реформы идеи, проблемы и задачи, которые на данном этапе значительно расширены последними разработчиками. Кроме того, реформирование государственной службы будет тесно связано с изменением структуры органов государственного управления. Предполагается, что она будет состоять из четырех типов органов государственного управления: министерств, служб, агентств и надзоров. Например, министерствами будут органы, занимающиеся выработкой государственной политики и координирующие деятельность государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере; в качестве служб будут представлены органы, которые обеспечат реализацию властных полномочий государства и финансироваться за счет бюджета; надзорами будут органы, реализовывающие контрольные функции государства; агентствами будут органы, оказывающие государственные услуги за счет бюджетных средств и на платной основе. Основным структурным подразделением органа государственного управления станет департамент. Подобная трехуровневая система федеральных органов власти позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, их состав и механизмы функционирования.

В ближайшем будущем ожидается разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектами РФ в области налоговых полномочий, внесение поправок в Бюджетный кодекс, изменение структуры Правительства РФ, а также административно-территориального устройства, усиление роли муниципальных образований в жизнедеятельности российского общества и укрепление правового статуса органов местного самоуправления. Вышеописанные направления реформирования государственного и муниципального управления в РФ вызваны необходимостью устранения избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти. Как правило, подобная децентрализация происходит в формах деконцентрации и делегирования полномочий парагосударственным агентствам (ОАО «Российские железные дороги», «Газпром», «ЕЭС России») и органам местного самоуправления. По сути, осуществляемая административная реформа носит «революционный» характер, так как вносит качественные изменения в систему управления государством.

Стоит отметить, что такие перемены имели место во всех странах мира в конце 70-80 годов двадцатого столетия и были обусловлены сложностью экономической, социальной и политической обстановки. Переход от государственного администрирования к государственному менеджменту преследовал следующие цели:

во-первых, оценку государственных служащих по результатам их деятельности;

во-вторых, ориентацию государственных структур на оказание услуг населению (служебная роль государства);

в-третьих, экономию государственных ресурсов;

в-четвертых, деконцентрацию и децентрализацию государственных структур и функций;

в-пятых, усиление мобильности органов государственной власти в зависимости от экономических обстоятельств.

Фактически те же цели избраны в качестве приоритетных при проведении административной реформы в РФ. Сложившаяся ситуация требует от государства осуществления определенных мер, направленных на устранение возникших проблем, на создание условий достойного существования своих граждан.

Во-первых, социально-экономические преобразования, проводимые в России, определили кризисное состояние социальной сферы и вызвали значительное увеличение количества социально незащищенных слоев населения. В 2001 году слой обеспеченных и богатых граждан составлял 4,3 %, средний слой - 14,4 %, слой малообеспеченных граждан - 26,6 %, слой бедных граждан - 54,7 %. В 2002 году численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила уже 50,5 млн. человек, (для сравнения в 1999 году - 43,8 млн. человек). Во-вторых, тотальная бедность населения связана с низким уровнем заработной платы, стипендий, пособий, отставанием размера минимальной пенсии от прожиточного минимума, сокращением числа наемных работников, нестабильностью и недостаточностью государственного финансирования социальных программ. В-третьих, демографическая обстановка постоянно ухудшается (в 2002 году на одного пенсионера приходилось 1,78 работающих человека).

На наш взгляд, реализация положений российской административной реформы с учетом моделей административного реформирования западных стран может привести к неожиданным результатам. Это связано с тем, что всегда процессы совершенствования управленческих структур в России проходили и проходят медленно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Кроме того, все проводимые усовершенствования государственного у правления представляли собой бесконечные этапы преобразований и их последствий. Так, на современном этапе отмечается нестабильность структуры органов федеральной исполнительной власти, которая обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями. Нечеткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведет к увеличению количества государственных органов и государственных служащих. Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти народ - сирота». Создание семи федеральных округов в Российской Федерации предполагает формирование новых окружных структур органов исполнительной власти, наличие федеральных инспекторов в каждом субъекте РФ и их аппаратов. Это новшество носит двоякий характер: с одной стороны, это улучшение прямого президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ, с другой стороны, это влечет за собой увеличение численности федеральных государственных служащих. Кроме того, введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, по мнению отдельных ученых, отдалило регионы от центра. Это выразилось в том, что лидеры регионов во многом лишены возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным. В то время как решение ряда ключевых вопросов требует прямого их взаимодействия с Президентом РФ. Законодательством не урегулировано вопрос о том, на каких условиях осуществляется взаимодействие полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с органами исполнительной власти субъекта РФ. На данный момент существование указанных федеральных структур не вписывается в единую систему исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над действующими органами государственной власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном процессе укрупнения субъектов РФ.

Относительно недостатков функционирования отдельных отраслей государственного управления следует указать на дробление функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере управления социальной защитой населения разнообразие органов, назначающих и выплачивающих пенсии за выслугу лет и надбавку к ним некоторым категориям лиц, порождает неоднозначность порядка принятия решений по этим вопросам. В этой сфере, во-первых, отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного обеспечения, потому что регламент их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный орган. Во-вторых, специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность и ведомственную подчинённость подразделений, выполняющих функцию управления социальной защитой. В-третьих, органы управления в этой сфере разрозненны, в настоящее время в правовом плане окончательно не скорректированы функции взаимодействия органов социальной защиты субъектов РФ, самого министерства с Пенсионным фондом РФ и его отделениями. На наш взгляд, назрела необходимость внесения уточнения функций управления социальной защитой населения субъектов РФ Министерством социальной защиты РФ по поводу контроля и надзора за деятельностью Пенсионного фонда РФ и его отделений и взаимодействия с ним. Неоднозначно правовое положение самого Пенсионного фонда РФ. Следовательно, проведение систематизации, а, возможно, и кодификации действующего законодательства является объективной необходимостью.

Исходя из вышесказанного, следует отметить, что на современном этапе проведения административной реформы также неоднозначно понимается и реализуется анализ государственных функций. Указанная деятельность по составлению перечней функций федеральных органов исполнительной власти и определению «необходимых» и «избыточных» функций соответственно формулирует облегчённый, поверхностный подход к проблеме. Кроме того, создаёт лишь видимость административной реформы. Поэтому решение вопроса, касающегося закрепления функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, должно осуществляться в федеральных законах о статусе министерств и ведомств согласно предложениям Правительства РФ.

Завершая рассуждения на тему проблем и направлений административной реформы в РФ, подведем некоторые итоги:

Первое. Формирование законодательства, регламентирующего правовые основы административной реформы, без согласованности со всеми отраслями российского законодательства: финансового (разработка бюджетов), социального (обеспечение пенсиями и пособиями, заработной платой), без увязки с социально-экономической ситуацией в стране приводит к принятию декларативных законов и популистских решений исполнительной власти.

Второе. Целью настоящего этапа административного реформирования является реализация мероприятий, направленных на усиление эффективности системы федеральных органов исполнительной власти и бизнеса. Сущность административной реформы заключается в том, чтобы роль рядовых граждан становилась более значимой за счет сужения функций государства. Внутренними объективными причинами реформирования выступают: а) наличие постоянных коллизий власти и предпринимателей, б) стремление государства быть конкурентоспособным и политически и экономически на международном уровне, в) увеличение капитализации в бизнесе порождает капитализацию на государственном уровне. Внешней предпосылкой реформирования является повышение роли российского государства на международной арене: защита национальных интересов и безопасности страны.

Третье. Основными, подлежащими исполнению в ходе реформы, являются задачи: формирование законодательства согласно принципу открытости информации, создание института независимой экспертизы законопроектов, разработка стандартов предоставления услуги гражданину государственными органами.

Четвертое. Думается, необходимо в настоящее время гражданскому обществу более настойчиво осуществлять свои конституционные права и заставлять государство использовать административные ресурсы, проявлять политическую волю к созданию стройной, эффективно действующей системы законодательства.


Никонов Александр Николаевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Конституционная ответственность как принцип организации российского федерализма
Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Контрольные полномочия Конгресса США
Вернуться к списку публикаций