2012-08-06 14:08:09
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Совершенствование современной системы и структуры органов государственной власти Российской Федерации



Совершенствование современной системы и структуры органов государственной власти Российской Федерации


В связи со значительным объемом у Президента РФ властных полномочий высказывается мнение о четвертой, а, может быть, первой, применительно к России, ветви государственной власти - президентской власти. Однако признание ее существования нарушает классическое разделение властей и ст. 10 Конституции РФ. Очевиден также более широкий спектр властных проявлений, чем это указано в ст. 10 Конституции РФ. Обширный перечень полномочий Президента РФ позволяет ему создавать достаточное количество консультативных и совещательных органов. Так, в качестве совещательного и координирующего органа при Президенте РФ создан Государственный Совет, таким образом, решена проблема непосредственного взаимодействия Президента РФ и глав субъектов РФ. Для реализации положений пенсионной реформы сформирован Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе, комиссия по правам человека.

Долгое время учеными обсуждался вопрос о правовом статусе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представителями которого до 2000 года являлись главы субъектов РФ. В 1999 году группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации во главе с Е.Б. Мизулиной разработан проект закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации». Данный законопроект был вынесен на обсуждение во время заседания «круглого стола» в Государственной Думе 26 октября 1999 года. Однако за время, прошедшее с момента появления данного законопроекта, политическая и экономическая ситуация в стране претерпела значительные изменения. Новеллы в избирательном законодательстве, а также в законодательстве о политических партиях уже сегодня вносят коррективы в сложившийся расклад политических сил. Экономическая ситуация в России изменилась, наблюдаются устойчивые темпы роста объемов валового внутреннего продукта, два последних года принимаются бездефицитные бюджеты, введен в действие новый Бюджетный Кодекс Российской Федерации, проведена налоговая реформа, принят Земельный Кодекс.

Исходя из реально складывающейся за последние три года ситуации, вполне очевиден вывод о том, что законопроект «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» несколько устарел, что концептуальные положения, заложенные в нем, требуют серьезной корректировки, а содержательная часть не в полной мере определяет место и роль обновленного Совета Федерации в системе российского парламентаризма.

В настоящее время в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один от представительного органа государственной власти, один от исполнительного органа государственной власти. Например, в Совет Федерации Федерального Собрания от Липецкой области входят два представителя: по одному от областного Совета депутатов и администрации области.

Кандидатуры для избрания представителем в Совет Федерации от областного Совета депутатов вносятся на рассмотрение областного Совета его председателем. Группа депутатов областного Совета депутатов численностью не менее одной трети вправе внести на рассмотрение областного Совета альтернативные кандидатуры для избрания представителя. Представитель в Совете Федерации от областного Совета депутатов избирается на срок полномочий депутатов областного Совета депутатов в течение двух месяцев с момента начала работы областного Совета очередного созыва. Представитель в Совете Федерации от администрации области назначается главой области на срок его полномочий в течение двух месяцев со дня его избрания. Одно и то же лицо не может быть представлено в качестве кандидатуры для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации более двух раз подряд.

Наличие исполнительной власти, как одной из ветвей, предусмотрено ст. 10 Конституции РФ.

Конституция РФ, объединяя разделенные власти в систему, определяет и форму построения в ней исполнительной власти. Она здесь выстраивается не по опробованной в прошлом «вертикали», когда вышестоящему безусловно подчиняется «нижестоящий», а по принципиально иной схеме. Она позволяет использовать новые для нашей государственности инструменты: договоры и соглашения между вышестоящими и нижестоящими. В частности, п.3 ст. 11 Конституции РФ предусмотрено договорами разграничивать предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, п.2 и п.3 ст.78 - по соглашениям производить взаимную передачу осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (поправки от 11 декабря 2002 г. № 169-ФЗ) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ установлены в форме законов. Думается, указанное требование обоснованно. О значимости указанных инструментов свидетельствует отнесение такого рода договоров и соглашений к вопросам соответственно основ конституционного строя федеративного устройства.

Конституция РФ не вводит понятия системы исполнительной власти. Это объясняется тем, что «система» в административном праве, по определению проф. К.С.Бельского, представляет собой не объединение каких-либо элементов, а совокупность, которая скрепляет их в нечто целое. Согласно же ст. 74 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, следовательно, и по созданию своей исполнительной власти. Поэтому речь здесь идет не о системе исполнительной власти, а об обеспечении единства федеральной и региональной исполнительной власти. В этих целях Конституция РФ (п.2 ст.77) предусматривает создание иной системы - единой системы исполнительной власти в РФ. Ее особенность состоит в том, что она рассчитана на действие лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Исполнительная власть субъектов РФ, остающаяся вне указанных пределов, в эту систему не включается. Здесь действует ст.73 Конституции РФ. Сам термин «исполнительная власть» в литературе и законодательстве России появился недавно - в начале 90-х годов. В Декларации о государственном суверенитете РФ от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на традиционные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. официально был использован термин «центральные органы федеральной исполнительной власти». Конституция РСФСР в редакции 1992 г. закрепила принцип разделения власти (ст. 3), согласно ст. 121 Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти, Совет Министров - Правительство РФ в соответствии со ст. 122 являлось органом исполнительной власти. Одновременно в литературе появилось определение исполнительной власти как административной власти, аппарат которой квалифицировался как аппарат государственного управления.

В теории, однако, понятие «исполнительная власть» встречалось и ранее. В частности, в Юридическом энциклопедическом словаре 1984 г. исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как «власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью, законов». Анализируя вышесказанное, исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

Органы исполнительной власти, аналогично классификации иных органов государственной власти, различаются по содержанию и конкретной направленности своей деятельности. Возможно их подразделение на следующие видовые группы:

I. По территориальному масштабу деятельности можно выделить федеральные и органы исполнительной власти субъектов РФ, называемые региональными. Возможно образование межтерриториальных исполнительных органов, т.е. действующих на территории нескольких регионов (например, железные дороги, военные округа).

II. По характеру компетенции различаются органы исполнительной власти: общей компетенции, смешанной компетенции.

III. По порядку и способам образования выделяются органы исполнительной власти: образуемые главами государств, органами законодательной (представительной) власти, самими органами исполнительной власти.

IV. По порядку разрешения подведомственных вопросов различают: коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются по большинству членов данного органа, единоначальные органы, в которых полномочия решать основные вопросы сосредоточены в руках руководителя.

V. По организационно-правовым формам, что находит свое выражение в их наименовании.

На федеральном уровне система органов исполнительной власти в настоящее время представлена следующими звеньями: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные органы.

Рассмотрим основные позиции, характеризующие административно-правовой статус каждого звена.

Первое. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти РФ, коллегиальный, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ. Членами Правительства являются Председатель, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ.

Второе. Назначение федеральных министерств определяется следующим образом: министерство РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Третье. Государственные комитеты РФ. Это федеральные органы власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Четвертое. Федеральные комиссии России - органы исполнительной власти, приравненные по своему статусу к государственным комитетам. Сейчас действуют две таких комиссии: по рынку ценных бумаг и энергетическая.

Пятое. Федеральные службы России - органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в установленных сферах ведения. Система действующих федеральных служб следующая: архивная, внешней разведки, земельного кадастра, геодезии и картографии, железнодорожных войск и т.д.

Шестое. Федеральные надзоры России - органы исполнительной власти, осуществляющие государственный межведомственный контроль за соблюдением общеобязательных правил и специальных норм в сфере государственного управления.

Седьмое. Российские агентства: по патентам и товарным знакам, авиационно-космическое агентство и т.д.

Восьмое. Иные федеральные органы исполнительной власти. Под этим явно неюридическим наименованием значатся: Управление делами Президента РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ.

В соответствии с принципом федерализма в пределах ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти в субъектах РФ образуют единую систему исполнительной власти РФ. При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, края, области. Структура федеральных органов исполнительной власти в настоящее время не отличается должной продуманностью и оптимальностью. На примере системы органов социальной защиты населения постараемся доказать приведенное утверждение.

Особенности преобразований, проводимых в последнее время в структуре органов управления социальной защитой, а также особенности финансирования их деятельности, допустили возможность классификации системы управления социальной защитой населения (таблица № 2). Она условно делится на несколько частей.

Первая часть - это органы управления общей и специальной компетенции (Министерство труда и социального развития, управление социальной защиты населения субъекта РФ, отдел социальной защиты административно-территориальной единицы, национальный совет по пенсионной реформе, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ).


Таблица № 2

Система управления социальной защиты населения

Вторая часть - государственные организации, осуществляющие функции в сфере пенсионного обеспечения (пенсионный фонд РФ и его отделения).



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Местное самоуправление в РФ - политико-правовые аспекты
Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты
Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации
Практика использования государством средств воздействия на экономику
Методы государственного управления
Вернуться к списку публикаций