2012-08-06 14:00:39
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты



Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты


Важнейшими участниками процесса законодательной деятельности в Российской Федерации, исходя из положений Конституции и реальной практики их применения, являются, прежде всего, Федеральное Собрание и Правительство. Взаимодействие Парламента и Правительства можно определить как урегулированный конституционными, иными правовыми нормами, традициями, обыкновениями, прецедентами комплекс процедур и институций, позволяющих согласовывать совместное участие Парламента и Правительства в законодательном процессе.

Участие Правительства Российской Федерации в законодательном процессе регламентируется, помимо Конституции РФ и федеральных законов, Временным положением о законопроектной деятельности Правительства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 года №733, а также постановлениями Правительства РФ от 11 апреля 1994 года №310 «О порядке подготовки Правительством РФ заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой», от 16 декабря 1994 года №1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания», от 21 декабря 1996 года №1536 «О совершенствовании взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания».

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ и федеральными органами исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса, а также совершенствования его законопроектной деятельности, постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1996 года №1536 образовано Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании в составе полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Совете Федерации и статс-секретарей - заместителей министров РФ и руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Согласно постановлению правительства РФ от 20 марта 1997 года №327 «О Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации» представительство по вопросам, отнесенным к его ведению, осуществляет взаимодействие с палатами Федерального Собрания РФ, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, Администрацией Президента РФ, политическими партиями и общественными организациями, иными организациями, а также с ведущими российскими и зарубежными специалистами.

Реализацию основных задач и целей представительства в Аппарате Правительства РФ обеспечивают Департамент по взаимодействию с государственной Думой и общественными организациями и Департамент по взаимодействию с субъектами РФ и связям с Советом Федерации, возглавляемые полномочными представителями Правительства РФ в Федеральном Собрании - заместителями Руководителя Аппарата Правительства РФ. Департаменты обеспечивают взаимодействие Правительства РФ, его Аппарата, федеральных органов исполнительной власти с Государственной Думой и Советом Федерации, организуют законопроектную деятельность Правительства, информационное обеспечение депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации о ходе рассмотрения их запросов и обращений в Правительство РФ. Они также координируют работу статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти в палатах Федерального Собрания, деятельность подразделений Аппарата Правительства по своевременной и качественной подготовке законопроектов, представлению заключений по ним и др. В рамках Департамента по взаимодействию с субъектами Российской Федерации и связям с Советом Федерации организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении осуществляет отдел по связям с Советом Федерации.

Анализ правовых норм, регламентирующих деятельность Полномочного представительства Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, показывает, что она состоит в обеспечении принятия решений на следующих стадиях законодательного процесса на федеральном уровне:

- внесение законопроекта в Государственную Думу;

- рассмотрение законопроекта Государственной Думой и либо его принятие в качестве федерального закона либо его отклонение;

- одобрение Советом Федерации принятого федерального закона либо его отклонение;

- подписание и обнародование Президентом РФ принятого Государственной Думой и одобренного советом Федерации федерального закона либо его отклонение.

Законодательная инициатива - это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченными субъектами. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Однако законодательный орган не обязан принять соответствующий закон, и может принять его в совсем другом виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы можно выделить государства, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть парламенты, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Конституция Российской Федерации (ч.1 ст. 104) разделяет право законодательной инициативы на общее и специальное. Общим правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ обладают специальным правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

По сравнению с прежней Конституцией 1978 г. (с последующими изменениями) круг субъектов права законодательной инициативы сократился. Из этого круга исключен не существующий более Президиум Верховного Совета, в него не входят постоянные комитеты и комиссии парламента, Генеральный прокурор РФ, общероссийские общественные организации. Однако признается, что и сейчас этот круг субъектов достаточно широк по сравнению с другими странами.

Взаимодействие федеральных органов власти и Президента РФ выражается также в подписании и обнародовании принятого федерального закона Президентом Российской Федерации: Закон, одобренный Советом Федерации, в соответствии с Конституцией РФ течение пяти дней направляется Президенту. Согласно части 3 статьи 107 Конституции РФ, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем, по существу это право вето предусмотрено ч.3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее 2/3 голосов от общего числа членов палат. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Наряду с предусмотренным ст. 107 Конституции Российской Федерации правом Президента РФ отклонять принятые федеральные законы, Президент Российской Федерации нередко возвращает принятые федеральные законы без рассмотрения, мотивируя это тем, что была нарушена конституционная процедура принятия или одобрения закона и, следовательно, такой закон не может считаться принятым в соответствии с Конституцией РФ.

Указанная практика вызывает множество споров, вплоть до обвинения Президента РФ в нарушении Конституции и неисполнении им своих конституционных обязанностей. Право Президента на возвращение принятых палатами федерального собрания законов без рассмотрения действительно прямо не предусмотрено Конституцией, тем не менее, оно вытекает из смысла Основного закона, установившего, что Президент является ее гарантом и подписывает принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации законы.

Однако, если Президент Российской Федерации усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение конституционной процедуры, он, как гарант конституции, не может считать такой закон принятым и подписать его. Президент возвращает закон в палату Федерального Собрания, нарушившую Конституцию, для повторения процедуры в порядке, установленном Конституцией. Это право Президента подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» от 22 апреля 1996 года.

Анализируя положения Конституции Российской Федерации и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, можно определить следующие нарушения установленных Конституцией условий и процедур принятия федеральных законов, являющиеся причиной для возвращения закона без рассмотрения:

- законопроект внесен ненадлежащим субъектом;

- отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;

- закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;

- нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президенту на подписание и обнародование;

- федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией РФ;

- процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты;

- текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты.

Таким образом, право Президента РФ возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ. Однако практика применения указанной процедуры свидетельствует о необходимости ее закрепления и детальной регламентации федеральным законом.

Подводя итоги исследования можно сделать следующие выводы:

Во-первых, необходимо в законодательстве дать понятие: «модели взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ», «правовой модели взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ», процедуры взаимодействия органов государственной власти.

Во-вторых, необходимо выделить несколько особенностей современной российской модели взаимодействия органов государственной власти:

Первая. Указанный конституционно-правовой институт не проработан детально ни в научной литературе, ни в законодательном плане (особенно отношения взаимодействия органов государственной власти, основанные на принципе субсидиарности).

Вторая. Отсутствует завершенная правовая база административного реформирования, которая непосредственным образом влияет на характер взаимодействия органов государственной власти.

Третья. Перераспределение функций и полномочий государственных органов ведет к усилению реализации отношений подчинения и сужению круга отношений сотрудничества и взаимопомощи.

Четвертая. Усиление функции контроля в компетенции федеральных органов государственной власти слабо увязано с нормами бюджетного и налогового законодательства, закрепляющих соответствующую бюджетную обеспеченность исполнения совместных полномочий федеральных и региональных органов власти.

Пятая. Особенности российского федерализма (ассиметричность федерации) отражаются на социально-экономических характеристиках отношений взаимодействия органов государственной власти.


Никонов Александр Николаевич



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Бюрократическое управление и дисфункции бюрократии
Место региона в развитии внешнеэкономических связей
Местное самоуправление в России - шаг вперед или политическая игра
Методы государственного управления
Активный город и местное самоуправление
Вернуться к списку публикаций