2012-08-06 14:00:39
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты



Модель взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: характерные черты


Второе. Взаимодействие в законодательном процессе. Важнейшим вопросом и принципом современного федерализма является разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, что означает распределение круга государственных вопросов на сферы в которых принимаются решения федерацией, ее субъектами или совместно.

В России институт совместной компетенции в первые был закреплен в Конституции РФ 1993 года. В названом документе вводится правило взаимодействия Федерации и ее субъектов, обозначаются предметы не только федерального и регионального, но и совместного ведения. И поэтому в этой сфере важны не только правила разграничения предмета ведения, сколько поиск оптимальных механизмов взаимодействия между Федерацией и ее субъектов. В современной науке нет единого мнения к рассматриваемому институту. Позиции авторов отличаются многообразием, начиная, от однозначного одобрения, до жесткой критики ст. 72 Конституции РФ. Причем некоторые ученые даже начинают склоняться к негативной оценке института совместной компетенции. Отечественная конституционная модель восприняла двухуровневый способ структурирования предметов ведения, где конституционно фиксируется закрытый перечень предметов ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместных предметов ведения (ст. 72 Конституции РФ). Предметы ведения субъектов РФ четко не определяются в статье 73 Конституции РФ, действуя по остаточному принципу.

Данный подход вызывает неоднозначное мнение ученых: одни считают, что полномочия Российской Федерации необходимо закрепить исчерпывающим образом, а полномочия субъектов РФ изложить по остаточному принципу, поскольку это отвечало бы смыслу статьи 73 Конституции РФ. Другие утверждают, что принципы и порядок разграничения совместного предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами должно осуществляться в Федеративном договоре, а конкретизация предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ - в соответствующем федеральном законе или конституционно-правовом договоре. На наш взгляд, необходимо достаточно четко закреплять за федерацией и ее субъектами конкретные полномочия в области совместного ведения в соответствующей сфере жизнедеятельности, так как остаточный принцип регламентации полномочий не соблюдается федеральным законодателем. Проблемы разграничения нормотворческой компетенции между федерацией и ее субъектами, а особенно проблема ее реализации обусловлена общей проблемой достижения равновесия их интересов, баланса между централизацией и децентрализацией. Следует обратить внимание на вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов по вопросам совместной компетенции.

Согласно федеральному закону РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (поправки от 04.07.2003 г.) детализируется процедура участия органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Данные проекты согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ в 30-ти дневной срок. Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа. Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается. Исходя из новых положений федерального закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», необходимо внести изменения в Уставы субъектов РФ и регламенты законодательных органов субъектов РФ. На наш взгляд, анализируемый закон требует детальнейшей доработки.

Горизонтальное взаимодействие проявляется в совместной законотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Согласно п.6 ст.23 Закона законодательный (представительный) орган исполнительной власти субъекта РФ направляет высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ. Детально совместная деятельность представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов регламентирована законодательством самих субъектов федерации.

Порядок планирования нормотворческой деятельности в Липецкой области определен Законом области «О нормативных правовых актах Липецкой области» (гл. III). Указанным Законом области утвержден также порядок внесения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов области. Порядок осуществления права законодательной инициативы субъектами законодательной инициативы области, рассмотрения и принятия законодательных актов области регулируется «Регламентом Липецкого областного Совета депутатов», утвержденным постановлением областного Совета депутатов от 19.09.2002г. № 96-пс.

В соответствии с Регламентом право законодательной инициативы принадлежит депутатам областного Совета депутатов, комитетам и комиссии областного Совета депутатов, главе администрации области, представительным органам местного самоуправления, прокурору области, председателям, областного суда и арбитражного суда, а также группе избирателей численностью не менее двух процентов от общей численности избирателей. Право законодательной инициативы они осуществляют в форме внесения в областной Совет законопроекта, законодательного предложения. Так, в 2002 году областным Советом депутатов принято 42 Закона Липецкой области, в том числе по инициативе главы администрации области - 35 законов, по инициативе комитетов областного Совета - 3, депутатов областного Совета - 2, областного суда - 2, и один закон области принят на основе инициатив депутата областного Совета и областного суда.

Порядок внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы в областной Совет депутатов регламентируется Законом Липецкой области «О нормативных правовых актах Липецкой области» от 27 марта 1997 года № 64-03. Необходимым условием внесения законопроекта является представление пояснительной записки, содержащей в себе обоснование необходимости принятия законопроекта, развернутую характеристику его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и других последствий его принятия. В соответствии со статьей 47 Устава Липецкой области, статьей 21 Закона области «О нормативных правовых актах Липецкой области» законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обстоятельств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются областным Советом по представлению главы администрации либо при наличии заключения главы администрации. Такие законопроекты направляются субъектами права законодательной инициативы или субъектами права внесения предложений о поправках к областному закону (депутатами областного Совета) на заключение главы администрации области. Заключение представляется в областной Совет в течение 15 рабочих дней с момента получения законопроекта.

При отрицательном заключении главы администрации по законопроекту его рассмотрение в областном Совете откладывается на месяц после поступления заключения. В течение этого месяца законопроект дорабатывается согласительной комиссией, создаваемой на паритетной основе Советом и администрацией. Особой формой участия администрации Липецкой области в законодательном процессе является право руководителя высшего исполнительного органа реагировать на уже принятый областным Советом закон. Согласно ст.50 «Регламента Липецкого областного Совета депутатов» законы, принятые областным Советом, направляются областным Советом в течение пяти рабочих дней главе администрации области для подписания и обнародования. Глава администрации области вправе отклонить законы области, принятые областным Советом, если они противоречат действующим федеральным законам, законам области, ранее принятым решениям областного Совета. Закон вместе с мотивированным заключением направляется главой администрации на повторное рассмотрение областного Совета.

В статьях 51, 52, 53 «Регламента Липецкого областного Совета депутатов» содержатся нормы, регламентирующие повторное рассмотрение законов, опротестованных главой администрации области. Закон, возвращенный главой администрации области, направляется председателем областного Совета в ответственный комитет для принятия соответствующего решения.

По итогам рассмотрения ответственный комитет может рекомендовать областному Совету согласиться с предложением главы администрации области либо принять закон в прежней редакции. Обсуждение отклоненного главой администрации области закона на сессии областного Совета начинается с выступления главы администрации области либо уполномоченного им лица. Затем заслушиваются выступления представителя ответственного комитета и депутатов. При рассмотрении возвращенного главой администрации области законопроекта на голосование в первую очередь ставятся предложения главы администрации области. Отклоненный главой администрации области закон может быть одобрен в ранее принятой редакции не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Если областной Совет не преодолеет вето главы администрации области, а также не согласится с предложениями администрации области, изложенными в заключении, с целью продолжения работы над законом создается согласительная комиссия.

Третье. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ в формировании и деятельности территориальных подразделений федеральных органов государственной власти.

Это является эффективным механизмом усиления координации и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и проявляется во взаимном согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц исполнительных органов. При этом простого согласования, на наш взгляд, недостаточно: одновременно следует обеспечить взаимное соответствие системы федеральных органов исполнительной власти и системы исполнительной власти субъектов РФ и определить структурные подразделения в федеральных органах исполнительной власти, ответственных за проведение региональной социально-экономической политики.

С установлением единой системы исполнительной власти прекратятся споры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. С одной стороны функции, многих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти более эффективно смогли бы выполнять органы исполнительной власти субъектов РФ благодаря экономии расходов на содержание государственных служащих и ликвидации дублирования одних и тех же функций. С другой стороны, федеральный центр смог бы направить большие финансовые ресурсы и передать осуществление многих полномочий распорядительного характера субъектам РФ (лицензирование, сертификация, государственная регистрация и др.) в соответствии с правилами, установленными на федеральном уровне. Все это позволит достичь одной из целей развития федеральных отношений - децентрализации власти и расширения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, которые зафиксированы в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года № 803. К сожалению, концентрация указанных выше полномочий произошла уже на уровне федерации, потому что согласно проекта Концепции федеративной реформы федеральное регулирование по предметам совместного ведения может быть не только «рамочным», но и в достаточной степени детальным.

Четвертое. Финансовые взаимоотношения органов государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Финансовая обеспеченность выполнения полномочий, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов, выражается в справедливом распределении поступлений от налоговых сборов в бюджет субъекта РФ. Анализ налогового кодекса РФ показал, что исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов определяет превышение федеральным законодателем своих полномочий по сравнению с конституционно установленными, а также максимальную централизацию налоговых полномочий на уровне федерального законодательства.

Общие принципы взаимоотношения органов исполнительной и законодательной власти, установленные Конституцией Российской Федерации 1993г., прошли проверку на практике, вместе с тем, нуждаются в дальнейшем совершенствовании. На основании сравнительного анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ (горизонтальный уровень) можно сделать вывод о том, что на федеральном уровне взаимодействие органов власти имеет более обширный характер, например, в области законотворческого процесса. Сравнительный анализ горизонтального взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в законотворческой деятельности был освещен автором выше.

Законодательный процесс в Российской Федерации состоит из следующих основных стадий:

- выступление с законодательной инициативой (внесение законопроекта в парламент);

- обсуждение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ с последующим принятием, либо отклонением его полностью или частично;

- одобрение Советом Федерации Федерального Собрания РФ принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

- обнародование (промульгация) закона Президентом РФ, состоящее из подписания им закона и опубликования в официальном издании;

- вступление закона в действие.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Понятие средств государственного управления
Государственное управление в современной системе организация государственной власти России
Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Вернуться к списку публикаций