2012-08-06 13:43:40
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти



Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти


Такой состав полномочий Совета Федерации означает (причем, без оговорок, подобных ситуаций с Государственной Думой), что эта палата Федерального Собрания действительно является оппонентом Президента России и разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, режима законности (в т.ч. конституционной) и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны. Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные пп. «д» и «е» статьи 102 Конституции Российской Федерации по принятию решения об отрешении Президента Российской Федерации от должности и назначению выборов главы государства, то можно заключить, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности президентской власти, а, следовательно, и всей системы федеральной государственной власти в России.

Обратимся теперь к «скрытым» полномочиям Совета Федерации, возникающим в сложившейся конфигурации государственно-властных и политических институтов. Правовые основания для такого подхода дают положения Конституции Российской Федерации. В частности, согласно части 3 статьи 80 Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами, а в соответствии с частью 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, обеспечивает проведение единой государственной политики в отдельных областях.

Таким образом, федеральное законодательство должно не только служить правовой базой для реализации политического курса государства, но и определять правовые рамки для целеустанавливающих и основополагающих политических документов Президента Российской Федерации, соответствующих программ и планов федерального Правительства. Очевидно, что создание системы законодательства, удовлетворяющей подобным требованиям, является одной из основных задач формирования государственно-правовой стратегии развития страны.

Аналоги подобного подхода существуют и в зарубежном конституционном праве. Так, например, парламент Франции при абсолютно ограниченной компетенции в законодательной сфере все же вправе принимать законы, задающие программные ориентиры в области социально-экономического развития Французской Республики.

Вместе с тем, принципиально важно, что в существующем состоянии федеральное законодательство России не решает ни одну из вышеуказанных задач. Одна из основных причин - это отсутствие в законодательной деятельности базового системообразующего элемента, назначением которого является определение концепции и стратегии развития законодательства, а также координация субъектов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации выработанных концептуальных представлений. Другими словами - отсутствие субъекта формирования и реализации вышеупомянутой стратегии.

В качестве прототипов для выбора организационных форм существования подобного субъекта может служить Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, действовавшая при Государственной Думе 1-го и 2-го созывов. Однако деятельность этой Комиссии, не наделенной реальными полномочиями, не встроенной в законодательный процесс и не имеющей необходимого правового и аналитического обеспечения, оказалась абсолютно неэффективной. Реальные подвижки в необходимом направлении начались лишь в связи с работой Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Значительный импульс для решения данной проблемы придало учреждение Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) 21 мая 2002 года.

Тем не менее, институциональная ниша федерального государственного органа, наделенного конституционными полномочиями в сфере формирование единой концепции и стратегии развития федерального и регионального законодательства страны, пока остается свободной. Основные задачи такого органа могут состоять в следующем:

Первое. Концептуальная увязка в единый вектор двух базовых направлений стратегического развития России: курса внешнеполитического и государственно-правового развития страны, определяемого Президентом Российской Федерации, и курса социально-экономического развития страны, предлагаемого Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, фактически делегированными ему Президентом.

Второе. Создание целостного представления о потребностях в развитии законодательства с позиций формирования, как правовых рамок политического курса государства, так и правовой базы для его реализации.

Третье. Выработка единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации.

Четвертое. Содержательная координация, в первую очередь законопроектной и, возможно, законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации.

Данный орган должен действовать под эгидой Президента России в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и быть способным к консолидированному выражению интересов и позиций основных субъектов права федеральной законодательной инициативы, а также иметь необходимый уровень экспертной аналитической и правовой поддержки.

Совет Федерации, наделенный, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы, способный (в том числе через Совет законодателей) к консолидированному выражению интересов 89 субъектов Федерации и 178 своих членов, имеет правовые и фактические основания для выполнения головной роли в деятельности подобного органа. С переходом Совета Федерации к деятельности на постоянной и профессиональной основе появилась реальная возможность выполнения данной роли. Совет Федерации всегда проявлял способность к глубокому исследованию самых сложных социально-экономических и политических ситуаций и выработке собственных концептуальных представлений о путях их разрешения. Значительное число «новых старых» членов Совета Федерации и аппарат палаты могут обеспечить преемственность этой традиции.

Вместе с тем, для решения рассматриваемой «сверхзадачи» Совету Федерации, помимо сохранения своих сильных сторон, необходимо преодолеть ряд определенных недостатков. Так, долгое время концептуальные представления палаты о перспективных путях развития страны, как правило, ограничивались масштабными, но все же частными направлениями и проблемами. В новых условиях предстоит увязывать эти представления в единый системный комплекс. Концептуальные разработки в основной своей массе не доводились до формы конкретных законопроектов - той единственной формы, в которой они могут быть проведены в жизнь. В этой связи осуществление функций Совета Федерации по оппонированию иным субъектам законодательного процесса и по проведению собственных законопроектов в новых условиях нуждается в существенном совершенствовании. В этой ситуации представляется целесообразной тактика последовательного освоения ролей: от эффективного и конструктивного оппонирования Правительству и Государственной Думе к инициативному формированию системообразующих основ законодательства, прежде всего через усиление взаимодействия с региональными парламентами.

В последнее время интерес к совместной работе законодателей заметно возрос. Вместе с тем, по линии Государственной Думы отсутствует согласованное взаимодействие на разных уровнях власти с целью формирования правового поля, которое бы учитывало как интересы регионов, так и способствовало формированию качественного федерального законодательства.

С учетом того, что инициативы регионов даже по принципиальным вопросам остаются в стенах Государственной Думы практически незамеченными, представители органов властей субъектов РФ высказываются за создание механизма эффективного взаимодействия с Государственной Думой, образование органа, способного наладить эту работу. Ряд предложенных мер уже осуществлен с принятием нового Регламента палаты. Однако самоорганизация Совета Федерации, в первую очередь в сфере законодательной деятельности, должна получить свое дальнейшее развитие. Выполнение перечисленных задач обеспечивает необходимые условия для последовательного выхода на качественно новый уровень развития деятельности Совета Федерации и освоения им роли активного субъекта государственно-правовой стратегии, идеологического и системообразующего лидера в формировании федерального и регионального законодательства.

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются прямой нормой Конституции РФ и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов Российской Федерации как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений статью 136 Конституции и ряда федеральных законов (например, при внесении поправок в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации).

На прошедшем в апреле 2003 года в Орловской области заседании «Совета по национальной стратегии» Егор Строев - сопредседатель Совета, губернатор области, оценивая ход проводимой административной реформы, отметил главный недостаток в ее проведении - ее реализацию на фоне отсутствия полноценной стратегии экономического развития страны. И, по его мнению, одной из главных реформаторских ошибок является ликвидация Совета Федерации как представительства глав регионов. Высказался он и против выборности Совета Федерации, процитировав слова одного прокремлевского политика о том, что «у нас одна палата дураков уже есть, другой - не надо», а также выступил с резкой критикой института полпредов, который еще больше понизил роль глав регионов. В тоже время одним из следствий нынешней внутренней политики Центра стало усиление олигархов, чьи интересы рано или поздно столкнутся с интересами «тоталитарной» власти.

Немало упреков со стороны экспертного сообщества, а также сенаторов, заслужил нынешний способ формирования Совета Федерации. По их мнению, верхняя палата парламента не только не выполняет задачу продвижения федерализма в стране, но и, как главную функцию - роль переговорной площадки по согласованию интересов регионов и Центра. В качестве иллюстрации непрофессионализма Совета Федерации один из участников привел в пример недавно принятый Советом Федерации закон о выборах президента, содержащий положение о праве центральной избирательной комиссии - назначать выборы, что является прямым нарушением Конституции. Из уст многих экспертов прозвучало мнение о том, что реформа Совета Федерации привела к тому, что в стране теперь нет ни фильтра для подобного рода законов, ни системы сдержек и противовесов.

Одной из наиболее сложных задач современной России является изменение взаимоотношений власти и человека. На это неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент Российской Федерации В.В. Путин. В этих условиях важно развитие новых демократических институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека государственными органами. Таким институтом, известным во многих странах, стал институт омбудсмана (в России - Уполномоченного по правам человека). В настоящее время он действует уже в 20 регионах РФ и список этот постоянно увеличивается. Анализ их деятельности показывает, что создание подобных структур способствует строительству демократического правового государства, укреплению существующей правозащитной системы, обеспечивающей правомерность, рациональность и контролируем ость решений государственных органов и должностных лиц, служит развитию правосознания граждан.

Существующий в стране механизм правообеспечения до сих пор не адаптирован к защите прав человека и гражданина - многие должностные лица привержены административным авторитетам, но не общеправовым принципам, а сами граждане не имеют еще достаточного личного демократического опыта. Следовательно, одной из основных задач института Уполномоченного по правам человека является установление фактов нарушения прав жителей области, предание этих фактов гласности с целью привлечения внимания к ним соответствующих должностных лиц и устранение этих нарушений.

Пунктом 2 статьи 30 Устава Липецкой области определено, что областной Совет депутатов назначен на должность Уполномоченного по правам человека в области. В соответствии с этим 16 августа 2001 года Липецким областным Советом депутатов был принят Закон Липецкой области «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области», в соответствии с которым в декабре 2001 г. на четырехлетний срок был назначен Уполномоченный по правам человека в Липецкой области. Голосование проводилось на альтернативной основе.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Методы государственного управления
Принципы, цели и функции государственного управления
Понятие средств государственного управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
Вернуться к списку публикаций