2012-08-06 13:43:40
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти



Роль и место парламентского контроля в механизме взаимодействия органов государственной власти


Второй после законодательства традиционной функцией парламента является контроль за деятельностью правительства. Рассматривая конституционные нормы и обычаи в отношениях между парламентами и правительствами, можно отметить две основные формы этих отношений. Первая из них предусматривает, что правительство может быть сформировано лишь при условии, если оно пользуется доверием большинства членов парламента. Оно находится у власти, только если продолжает им пользоваться, и должно уйти в отставку, как только потеряет доверие парламента. Юридическое признание таких отношений является основным признаком парламентского правления.

Второй формой отношений между парламентом и правительством являются отношения, при которых правительство образуется главой государства. Он не обязан при этом создавать правительство из партий, образующих парламентское большинство, поскольку не предусмотрена парламентская ответственность правительства и право последнего распускать парламент. Такие отношения характерны для президентского правления.

Рассматривая отношения парламента и правительства, необходимо выделить моменты наиболее важные, определяющие характер этих отношений. К ним относится, прежде всего, участие парламента в образовании исполнительных органов, парламентская ответственность правительства и его право распускать парламент. Среди функций парламента важное место занимает деятельность парламента по образованию высших органов государства. Юридические моменты этой деятельности определяются принятой в государстве формой правления. Фактически же участие парламента в образовании органов государства зависит главным образом от политического режима, установленного в стране.

К государственным органам, взаимодействующим с парламентом в ходе осуществления государственной власти, относятся: глава государства; высший орган государственного управления - правительство; высший судебный орган; специальный орган, осуществляющий конституционный надзор. В некоторых странах парламент, согласно конституции, назначает также некоторых других должностных лиц государства, в частности правозащитника (омбудсмена).

Выборы президента и формирование правительства также зависит от формы правления страны и формы государственного устройства. В Российской Федерации Президент избирается без вмешательства парламента на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Принцип отстранения от избрания главы государства в президентских республиках лежит в основе разделения властей, характерного для данной формы правления. Это также обеспечивает большую независимость президента от законодательного органа. Однако участие парламента в избрании президента страны не следует переоценивать. Из того факта, что президент избран парламентом, вовсе не вытекает, что он обязан проводить предлагаемую парламентом политику. Многие юристы подчеркивают, что президент не может быть связан каким бы то ни было мандатом, и что свобода его действий гарантируется его политической не ответственностью, провозглашенной почти во всех конституциях.

По Конституции РФ 1993 г. парламент участвует лишь в процессе назначения Председателя Правительства. Роль законодательного органа, а точнее его нижней палаты - Государственной Думы, сводится к даче согласия на назначение Председателя Правительства Президентом. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства и распускает Думу. В общем, положение, закрепленное в ст. 111 Конституции, демократично и не противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 той же Конституции. Однако в 1998 году перед Конституционным Судом Российской Федерации встал вопрос о толковании именно этой статьи Конституции. Это было связано с представлением Президента к одобрению Государственной Думой одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства трижды.

В связи с этим группа депутатов обратилась в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции поведения Президента.

Конституционный Суд Российской Федерации 11 декабря 1998 года принял постановление по делу «О толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации». В данном постановлении установлено, что по буквальному смыслу части 4 статьи 111 Конституции РФ, оцениваемой по взаимосвязи с другими положениями данной статьи, словосочетание «трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации» может означать и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. Из этого следует, что текст ст. 111 «сам по себе не исключает ни одного из двух названных вариантов».

По мнению многих юристов, положения постановления Конституционного Суда являются нелогичными, так как подрывают один из важнейших принципов, составляющих основы государственного строя страны, принципа разделения властей и их полной самостоятельности (ст. 10 Конституции РФ), ибо самостоятельность государственной власти в лице Государственной Думы в этом случае не реальна, а мнима. В этом случае нелогичной становится и обязанность Президента быть гарантом Конституции и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст.80. ч.2 Конституции РФ).

Зато вполне логичным выглядят взаимоотношения главы государства и Государственной Думы в следующем варианте: в случае отказа Государственной Думы дать согласие на представленного кандидата на пост Председателя Правительства, Президент РФ вносит другую кандидатуру, а в случае трехкратного отклонения кандидатур у Президента не остается другого выхода, как распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Что касается заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, то, они в Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства (ст. 9 федерального закона РФ «О Правительстве РФ»).

Каков реальный объем полномочий парламента в области контроля за деятельностью правительства? Естественно, в условиях конкретной страны он зависит от ряда факторов, как-то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции. Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений.

Принцип разделения власти, закрепленный в конституциях большинства государств, а также в ст. 10 Конституции РФ, предполагает контроль и ответственность властей друг перед другом. Отсюда и вытекает право парламента осуществлять контроль за деятельностью правительства. Однако следует иметь в виду, что парламентская ответственность правительства никогда не понимается как одностороннее право парламента. Этому праву всегда соответствует право главы государства распустить парламент и назначить новые выборы, чтобы выявить посредством их, как относятся избиратели к наиболее важным проблемам государства.

Контроль за деятельностью правительства в различных парламентах осуществляется разными способами. В некоторых парламентах предусмотрены специальные методы парламентского контроля, как-то: постановка вопроса о доверии или порицании правительству, депутатский запрос, вопросы депутатов, обращения к членам правительства. Как правило, разногласия между правительством и парламентом приводят к кризису одной из ветвей власти. Единственным исключением является, пожалуй, Швейцария, где такие разногласия приводят к изменению политики правительства.

Правовой основой парламентского контроля в Российской Федерации являются, прежде всего, Конституция РФ, ч.5 ст. 101 которой гласит что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». В других положениях Конституции РФ, относящихся к Федеральному Собранию или его палатам, термин «контроль» вообще не употребляется. Однако реально некоторые конституционные полномочия палат Федерального Собрания относятся к числу контрольных, например, отрешение Президента РФ от должности, решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Контрольные полномочия российского парламента закреплены не только в Конституции, но и в развивающем его законодательстве. Так, некоторые полномочия парламента и его палат в отношении Правительства России зафиксированы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. А такая форма контроля, как парламентский и депутатский запрос (не запрещенный, но и не предусмотренный Конституцией РФ) оговаривается Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в ред. от 5.07.1999г. Процедуры, связанные с реализацией палатами Федерального Собрания контрольных функций парламента, достаточно подробно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.

Итак, одна из наиболее важных мер по контролю за деятельностью правительства - предложение о порицании и доверии правительству. Предложение о порицании или о выражении недоверия вносится чаще всего по предложению оппозиции. Этому предложению правительство противопоставляет предложение о доверии, принятие которого означает поддержку парламентским большинством проводимой правительством политики. Смысл обоих предложений - о порицании и о доверии - состоит в том, что после обсуждения или в связи с обсуждением какого либо вопроса оценивается правильность политики по этому вопросу. В случае вынесения недоверия правительству или отказа ему в доверии глава государства обязан отправить правительство в отставку или распустить парламент.

Что касается роспуска парламента, то это один из способов сохранения баланса между двумя властями. Так, уже в конце XIX века французский юрист А. Эсмен утверждал, что палата, которая может по своему произволу заставить министров выйти в отставку или оставить их у власти и не может быть распущена исполнительной властью, фактически была бы деспотической властью, господствующей над всеми остальными.

Но для действительного решения такого конфликта между парламентом и правительством необходимо вмешательство главы государства. Причем глава государства должен быть беспристрастным арбитром, что стало невозможным при увеличении роли правительств в настоящее время. Решение вопроса о доверии Правительству России (п. «б» ч.1 ст.103 Конституции РФ) относится к компетенции Государственной Думы и логично вытекает из полномочий этой же палаты Федерального Собрания по участию в назначении Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согласно ч.3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РФ. А если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то перед Президентом РФ встает альтернатива: объявить об отставке правительства либо о досрочном роспуске Государственной Думы. А если вопрос о доверии Правительства ставит его глава, то достаточно одного отказа в таком доверии, чтобы Президент РФ в течение семи дней принял одно из указанных решений. Правда, ситуациях роспуском Государственной Думы для ряда случаев осталась неурегулированной в Конституции. Так, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям ст. 117 (т.е. в случае выражения недоверия Правительству), в течение одного года после избрания, а также не подлежит роспуску в течение шести месяцев после избрания Президента РФ или действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Однако при этом и обязательной отставки правительства, о недоверии которому объявлено, не предусматривается.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Сущность, приоритеты и особенности административной реформы в Российской Федерации: политико-правовой аспект
Понятие эффективности государственного управления и его правовая специфика
Понятие государственного управления и его признаки
Экономическая и социальная основы эффективного государственного управления
Становление советской системы государственного управления
Вернуться к списку публикаций