2012-08-06 12:21:12
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации



Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации


Однако важнее другое: какие последствия возникают при внесении вопросов, оказывает ли это воздействие на практическую деятельность федеральных государственных органов, как учитываются обращения субъектов в отношении их интересов. Сегодня наблюдения дают больше оснований для пессимистических выводов. Пока это не обеспечивается юридически и уж тем более фактически. Так, при существующем порядке рассылки законопроектов, подготовленных Государственной Думой, органам законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ на заключение представленные затем предложения субъектов практически не учитываются. То же происходит при формировании федерального бюджета - отказ учесть предложения субъектов, как правило, не сопровождается направлением им мотивированных ответов, в крайнем случае, они напоминают отписки. Это является актуальной проблемой взаимодействия органов государственной власти, создание «барьеров» для реализации региональных законодательных инициатив выражено достаточно чётко. В текущем году из 891 законодательной инициативы от региональных парламентов рассмотрено Государственной Думой лишь 224 (25%), а прошли все этапы процедуры принятия и стали федеральными законами лишь 34 инициативы (3%). Автором предлагается пересмотреть статью 121 Регламента Государственной Думы, урегулировав детально механизм учёта региональных поправок. Кроме того, определить механизм реализации права законодательной инициативы законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по законопроектам, предусмотренным частью 3 статьи 104 Конституции РФ, по которым обязать Правительство РФ в месячный срок предоставлять заключения на представленные законопроекты. Увеличить срок представления в Государственную Думу поправок к законопроектам по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов, принятых Государственной Думой в первом чтении, до двух месяцев со дня принятия постановления.

Обратим внимание на то, как отрегулирован данный вопрос применительно к Конституционному Суду РФ: получив запрос субъекта и найдя его по предмету соответствующим своей компетенции, Конституционный суд подготавливает дело к слушанию и рассматривает его в открытом заседании. Думается, по ряду направлений должно существовать нечто похожее: например, в бюджетном процессе, в регулировании посредством принятия законов любого вопроса совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Именно это позволит обеспечить взаимодействие органов государственной власти субъектов и Российской Федерации, взаимопонимание, демократическое разрешение разногласий и тем самым укрепление федеративных начал в государственном строительстве.

Кроме того, еще некоторые шаги могли бы способствовать рационализации федеративных государственных структур. В частности, это не только система представительства субъектов при Президенте или Правительстве РФ (она существует и себя оправдывает, хотя и непонятно, почему одни субъекты считаются имеющими представительство при Президенте, другие - при Правительстве), но и участие в деятельности федеральных министерств и ведомств. Должны создаваться и действовать и совещательные органы, координирующие деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Они должны возглавляться руководителями министерств и ведомств или их заместителями и состоять из руководящих работников министерств и ведомств и представителей органов исполнительной власти субъектов РФ. И это не случайно: в федеративном государстве должна быть единая экономическая и техническая политика, что обеспечивается согласованными усилиями органов Федерации и субъектов, в том числе и через структуры при федеральных органах, действующие с участием представителей субъектов. Думается, одного Государственного совета для успешного взаимодействия органов власти не достаточно.

В настоящее время актуализируется вопрос ответственности губернаторов, так как новая концепция развития российского государственности по-другому определяет роль субъекта РФ. Администрация области или края несет ответственность, прежде всего, за реализацию общественных задач на своей территории, а ее руководитель должен быть непосредственно подчинен федеральному центру. Это вовсе не означает сворачивание демократических процессов в российской провинции, и тем более вмешательство федеральной власти в региональные выборы.

Однако Президент РФ должен иметь право отрешать от должности избранных губернаторов. Соответствующие положения недавно появились, в уставах регионов. Так Устав Липецкой области предусматривает досрочное прекращение полномочий главы администрации области на основании «отрешения от должности Президентом РФ» (ст.52 п. «г»). Однако четкая процедура этого акта главы государства пока отсутствует.

В сложившихся условиях главным инициатором отрешения от должности регионального лидера должен быть полномочный представитель Президента РФ в Федеральном округе. Именно он знает реальное положение на местах, сильные и слабые стороны всех руководителей субъектов РФ. Наличие информации о нарушениях Конституции РФ, федеральных законов, факты произвола и коррупции, акции протеста населения, многочисленные критические выступления СМИ - все это должно стать основанием для образования специальной комиссии по проверке деятельности администрации субъекта Российской Федерации.

Ее председателем должен стать именно Полномочный представитель Президента. В состав комиссии на паритетных началах должны быть включены представители федеральных ведомств (Контрольного управления Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Генеральной Прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и др.). В комиссию обязательно следует включить представителей проверяемого региона. Наконец, ее членами могут быть и независимые эксперты из любой местности России, а также специалисты в области управленческих технологий, политологи, журналисты.

Такой состав комиссии позволит всесторонне и беспристрастно оценить работу администрации субъекта Российской Федерации, и, прежде всего, его главы. В случае отрицательного заключения комиссии, ее материалы передаются Президенту РФ. Последний имеет право издать указ об отрешении от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. За уволенным губернатором сохраняется право обжаловать президентское решение в Верховном суде РФ в течение 6 месяцев. В этот же срок в данном субъекте Российской Федерации должны пройти новые выборы губернатора. Эти мероприятия будут способствовать оздоровлению института региональных руководителей в современной России.

Проведенный анализ позволяет подвести некоторые итоги.

Первое. Российская Федерация - достаточно сложное государство, где проблемы общегосударственного и регионального руководства жизнью страны следует решать в гибком сочетании. При организации института взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ должны быть преобладающими следующие подходы:

Во-первых, основой всего становится конституционно-правовое регулирование, оно закладывает фундамент всей структуры власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. В развитие Конституции РФ на федеральном уровне должна использоваться система законов как база организации власти в субъектах. Напомним, что данный вопрос относится к предметам совместного ведения. А согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. С учетом того, что ст. 11 Конституции допускает также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, полагаем, что такие договоры должны играть подчиненную роль в сопоставлении с Конституцией РФ и федеральными законами, они не могут изменять соотношение полномочий обеих групп органов, установленное этими актами, а лишь развивать его.

Во-вторых, в РФ, по крайней мере, в официальном плане, нет ориентации на административные (приказные) методы в отношениях центра с субъектами РФ. Это, конечно, не исключает императивности в отношениях центра и субъектов. Такие органы РФ, как Президент, Правительство, Министерство финансов, Центральный банк РФ, Федеральная налоговая служба и др., осуществляя единую государственную политику в финансово-имущественной сфере, должны принимать акты директивного характера. Вместе с тем Конституция предполагает использование метода согласования интересов РФ и субъектов. В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти различных субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

В-третьих, в связи с последним фактором обращает на себя внимание то, что в формировании федеративных отношений, в том числе в плане установления федеральных основ организации государственной власти, важную функцию выполняет Конституционный Суд РФ. С учетом того, что указанные отношения еще находятся в процессе становления, конституционное правосудие дает достаточную гибкость, учет интересов субъектов и РФ в целом и помогает институциализации государственной власти.

Второе. Анализируя проблему влияния Российской Федерации на организацию государственной власти в субъектах РФ и соответствующие нормы Конституции РФ о том, что субъекты самостоятельно устанавливают свою «систему органов государственной власти» автор делает следующие выводы:

- субъекты РФ не могут устанавливать свою систему государственной власти без учета федеральных основ;

- указание части 1 статьи 77 Конституции следует толковать более конкретно - субъекты устанавливают свою систему органов законодательной и исполнительной власти;

- система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна строиться на принципе разделения властей;

- субъекты в своей системе государственной власти должны ориентироваться на то, что их государственные органы регулярно избираются населением;

- система государственной власти в субъектах должна быть светской системой. То есть органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъект обязан создать, исходя из общефедеральных конституционных принципов.

Третье. Исследование проблемы влияния РФ на организацию государственной власти в субъектах РФ в части модели взаимодействия главы власти и аппарата власти, наименования органа законодательной власти, пределов регулирования Федерацией компетентности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также влияния субъектов РФ на формирование федеральных органов государственной власти, дает основание говорить о том, что федерация обозначает в своих актах лишь основы, а субъекты, воспроизводя их в своем законодательстве более подробно, детально регулируют у себя всю организацию государственной власти.

Четвертое. Анализируя вопрос применения субъектами различных наименований их органов государственной власти, автор считает целесообразным на федеральном уровне отразить не только общее наименование представительного органа субъекта РФ, но и более широкое его назначение как органа, не ограничивающегося двумя функциями представительства населения и законотворчества, а также: участвующего в руководстве территорией субъекта, выполняющего контрольные функции, формирующего или участвующего в формировании ряда органов субъектов, оказывающего содействие органам местного самоуправления.

Пятое. В ходе исследования делается также вывод о целесообразности содержания в федеральном законе о федеральных органах исполнительной власти принципиальных решений о видах федеральных органов, в том числе и с учетом федеральной структуры государства, о возможностях учета мнения субъектов при создании, образовании территориальных подразделений. Кроме того, автор полагает, что некоторые территориальные структуры федеральных ведомств вполне могли бы войти в состав исполнительной власти субъектов, оставаясь в части осуществления задач в отраслевой системе.

Шестое. Анализ проблемы влияния субъектов РФ на формирование и функционирование системы федеральных органов государственной власти дает основание сделать вывод о том, что должны создаваться и действовать совещательные органы, координирующие деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Существенным недостатком юридического оформления масштаба взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации является отсутствие унифицированных требований к разработке схемы управления субъектом Российской Федерации.

Седьмое. Рассмотрение вопроса ответственности губернаторов дает основание сделать заключение, что в сложившихся условиях главным инициатором отрешение от должности регионального лидера должен быть полномочный представитель Президента РФ в Федеральном округе. Он должен возглавить специальную комиссию по проверке деятельности администрации. Материалы комиссии, в случае отрицательного заключения, передаются Президенту РФ, который имеет право издать указ об отрешении от должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.


Никонов Александр Николаевич



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Каудальизм как тип государственной системы управления
Методы государственного управления
Государственное управление экономикой – эволюция подходов
Конкурентный статус города - содержание, проблемы и методы оценки
Историко-правовой анализ основных этапов эволюции государственного управления в дореволюционной России
Вернуться к списку публикаций