2012-08-06 12:21:12
ГлавнаяГосударственное и муниципальное управление — Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации



Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации


С точки зрения методологической, ведущими факторами для отнесения вопросов и полномочий внутри сферы совместного ведения - к федеральному ведению - являются, во-первых, необходимость единых основополагающих решений для всей страны, во-вторых, наличие проблем, требующих разрешения актами лишь федеральных органов. В свою очередь, определяющими факторами для отнесения вопросов и полномочий к ведению субъектов РФ являются: возможность их решения в каждом субъекте как части всей проблемы в развитие общих положений, установленных Федерацией, использование принципа, по которому более глобальные вопросы оставлены Федерации, остальные отданы субъекту; в развитие общих правил предоставление Российской Федерации и субъекту в формальном плане одинаково звучащих полномочий, но осуществляемых по отношению к объектам собственности своего уровня подчиненности.

Что касается второго аспекта, то надо отметить, что в ряде случаев Федерация может и должна это делать. Прежде всего, это обусловлено характером последующего регулирования, которое Федерация видит в субъекте. Если в развитие федерального акта от субъекта ожидается его кодифицированный акт - закон и тем более кодекс, этим предполагается участие в нормативном правовом регулировании законодательного органа государственной власти субъекта. Например, согласно п. «в» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами». Реализуя эти положения, сама Федерация принимает, в частности, Земельный кодекс. Вместе с тем и многие субъекты идут по пути принятия своих земельных кодексов или земельных законов. Таким образом, формула федерального акта - такие-то отношения «регулируются законом субъекта Российской Федерации» - отражает его влияние на соотношение компетенции у органов государственной власти субъектов. Логично также, что если какие-то вопросы не отнесены федеральным актом к ведению органов законодательной (представительной) власти субъектов, они могут быть обозначены как решаемые органами исполнительной власти. Это нужно для ускорения появления необходимых актов, особенно тогда, когда нет нужды в кодифицированном документе субъекта. При определении компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в федеральных законах необходимо четко и ясно определять их полномочия, не: допуская их дублирование. При этом компетенция РФ должна быть закреплена исчерпывающим образом.. Вместе с тем, в действующем законодательстве все порой обстоит иначе. Так, статья 4 федерального закона РФ от 16 июля 1998 года «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» содержит открытый перечень полномочий РФ. Новый кодекс РФ об административных правонарушениях также содержит указания на компетенцию РФ в области принятия законодательных актов об административных правонарушениях и регламентирует компетенцию субъектов РФ по остаточному принципу. Но содержание остаточного принципа правового регулирования по данным проблемам определяется в пользу полномочий федерального центра и изложены указанные положения весьма расплывчато. На наш взгляд, в целях совершенствования правового регулирования необходимо полномочия РФ закрепить исчерпывающим образом, а полномочия субъектов РФ изложить более конкретно, используя детальное перечисление функций, не закрывая этот перечень, тем самым, сохраняя регламентацию полномочий по остаточному принципу, поскольку это отвечает смыслу статьи 73 Конституции РФ.

Большинство федеральных законов является комплексными, то есть регулируют отношения, относящиеся к различным отраслям права, часть из которых относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Соответственно регулирование рассматриваемых отношений может осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях, хотя в федеральных законах порой предусмотрена возможность осуществления законотворческой функции лишь органами государственной власти РФ. При принятии федеральных законов рекомендуется регулировать как можно больше отношений, избегая наделения исполнительных органов власти нормотворческой функцией. При? невозможности или нецелесообразности урегулировать отношения федеральным законом необходимо наделять данной функцией только Правительство РФ, существенно ограничивая нормотворчество федеральных органов исполнительной власти. В этом плане следует придерживаться положений гражданского и бюджетного законодательства.

Четвертая проблема - каково влияние субъектов РФ на формирование и функционирование системы федеральных органов государственной власти? Возможности субъектов не так уж малы, причем как по юридически зафиксированным правам, так и по фактическим отношениям.

Выше было отмечено, что относимое Конституцией РФ к совместному ведению РФ и субъектов установление «общих принципов организации системы органов государственной власти» распространяется не только на органы субъектов, но и на федеральную систему. Убедительным доказательством этому служит прежде всего ст. 136 Конституции РФ: поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов Российской Федерации. Напомним, что в числе таких глав те, которые посвящены Президенту РФ (гл. 4), Федеральному Собранию РФ (гл. 5), Правительству РФ (гл. 6), судебной власти (гл. 7). Таким образом, любые изменения системы, полномочий и конституционных правил, касающихся организации работы федеральных органов государственной власти, без участия субъектов РФ попросту невозможны.

Надо также учесть и другие статьи Конституции. Согласно ст. 134 Конституции предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить, в числе других, также и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. А по ст. 135 положения глав 1,2, 9 Конституции сначала голосуются в палатах Федерального Собрания тремя пятыми голосов каждой. Одна из палат - Совет Федерации, следовательно, уже на этой стадии и поправки мимо субъектов пройти не могут. Если палаты решат поддержать поправки, положено созвать Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо само примет новую Конституцию РФ, либо вынесет ее на референдум, участниками которого станут жители всех субъектов РФ. Мы обращаем внимание на данные моменты в связи с тем, что глава 1 Конституции касается системы и исходных принципов организации и деятельности федеральных органов государственной власти. И изменить их без участия субъектов РФ, следовательно, также нельзя.

Существует влияние субъектов Российской Федерации - юридически зафиксированное и фактическое - на формирование федеральных органов государственной власти (Совет Федерации). Выборы Президента Российской Федерации - как бы единая федеральная кампания. Но на практике во многих субъектах Российской Федерации голосование за претендентов значительно предопределяется тем, кого поддерживают региональные органы законодательной (представительной) и особенно исполнительной власти. Как известно, половина депутатов Государственной Думы избирается по мажоритарной системе, то есть по территориальным избирательным округам. Они образуются в рамках субъектов Российской Федерации и с учетом их административно-территориального деления. Победа кандидата в сильной степени зависит от поддержки региональных элит, а также от авторитета последних среди населения. Таким образом, в формировании Государственной Думы региональные интересы играют не последнюю роль. Не случайно при принятии Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году остро встал вопрос об изменении пропорций депутатов, избираемых от территориальных избирательных округов и по партийным спискам, о переходе к соотношению 300 к 150. Инициатором такого предложения выступил Президент Российской Федерации, но в союзе с ним были власти субъектов РФ, и, прежде всего, исполнительные органы - через территориальные округа им легче провести в Государственную Думу, так сказать, своих представителей, чем при выборах по партийным спискам. Включить в Закон такую норму не удалось, пока остается соотношение 225 на 225.

Стоит также напомнить, что федеральный орган, отвечающий за подготовку и проведение выборов, Центральная избирательная комиссии Российской Федерации, формируется так, что субъекты Российской Федерации в определенной степени оказывают влияние на этот процесс. Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в Референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрел, что ЦИК состоит из 15 членов, из них по 5 назначаются соответственно Советом Федерации, Государственной Думой и Президентом РФ. Причем кандидатуры от Совета Федерации предлагаются субъектами РФ.

У субъектов Российской Федерации есть и право оказывать влияние на формирование Конституционного Суда РФ. В Федеральном конституционном законе РФ от 1994 года «О Конституционном суде» (ст. 9) законодательные (представительные) органы субъектов названы среди тех, кто может вносить Президенту РФ предложения о кандидатах на должности судей Конституционного суда.

Остается ответить на вопрос: есть ли влияние субъектов на формирование Правительства РФ и систему иных федеральных органов исполнительной власти? Приходится констатировать, что и юридически, и фактически такое влияние пока трудно обнаружить. Более того, при учреждении поста Президента РФ вопросы формирования Правительства были отданы ему на откуп. Юридически на него не оказывает влияния никто. Только одну кандидатуру - Председателя Правительства - он согласовывает с Государственной Думой. Но и в том случае, когда Государственная Дума трижды откажет в даче согласия, Президент назначает Председателя Правительства, а Государственную Думу распускает и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). Далее: уж совсем неестественно, что Президент единолично решает, какие министерства, государственные комитеты и прочие федеральные органы исполнительной власти надо иметь в России.

По вопросам исключительного федерального ведения Российской Федерации вправе иметь свои территориальные органы. Поскольку они размещаются на территориях субъектов и последние должны взаимодействовать с подобными органами, субъектам отнюдь не безразлично, какие это органы, какими полномочиями они наделяются и т.д. Некоторые из них пытаются отразить свои права в отношении подобных органов в региональных актах, что вполне объяснимо. Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области признал противоречащими Конституции РФ нормы данного акта о том, что областная Дума совместно с Администрацией области согласовывают назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, поскольку Конституция РФ о таком согласовании ничего не говорит.

Поскольку в процессе принятия находится федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти, целесообразно, чтобы он содержал принципиальные решения о видах федеральных органов, в том числе и с учетом федеративной структуры государства, о возможностях учета мнения субъектов при их создании, образовании территориальных подразделений. Кроме того, полагаем, что число федеральных ведомств, имеющих подобные территориальные структуры, в настоящее время непомерно велико, и некоторые вполне могли бы войти в состав исполнительной власти субъектов, оставаясь в части осуществления задач в отраслевой системе.

У проблемы влияния субъектов РФ на деятельность федеральных органов государственной власти имеется два аспекта: права субъектов и реальная картина.

Что касается прав, они у субъектов, конечно, есть. Согласно Конституции РФ органы законодательной (представительной) власти субъектов имеют право законодательной инициативы в Государственной Думе, то есть внесения проектов законов на ее рассмотрение. Еще проще в Совете Федерации - каждый из двух представителей субъекта может вносить вопросы на рассмотрение палаты. Субъект в лице своих органов законодательной (представительной) и исполнительной власти может вносить вопросы на рассмотрение Президента РФ, Правительства РФ, отдельных федеральных органов исполнительной власти.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Местное самоуправление в конституционно-правовом пространстве современной России
Новые реалии территориального управления
Методология анализа развития продовольственного комплекса
К вопросу о местном самоуправлении
Право и средства государственного управления
Вернуться к списку публикаций